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Etudes urbaines et administration locale

Par M. Domenach - Economie et Humanisme n°176 juil.-aout 1967

La planification urbaine, née de la volonté de maîtriser le développement de l’urbanisation, est rendue possible par l’affinement progressif des mécanismes de planification économique. Avec quelques années de retard, la France s’engage à son tour sur cette voie et cherche à développer les études urbaines. Après la création des différents organismes de la région parisienne, les travaux de la commission de l’équipement urbain du Ve plan et la création début 1996 du ministère de l’équipement, la loi d’orientation urbaine et foncière définit un cadre et créer des structures nouvelles.

Cet effort d’organisation porterait à l’optimisme s’il n’y avait un absent de marque : les villes elles-mêmes. Certes le coût final de l’équipement urbain repose en grande partie sur les communes : mais celles-ci ne peuvent entreprendre plus, ni participer activement à l’élaboration des plans qu’elles devraient pourtant approuver et qui conditionnent leur avenir. La planification urbaine, qui contribue à remettre en cause les structures actuelles des collectivités locales, risque de se faire dans les intéressés eux-mêmes si un effort sérieux d’adaptation n’est pas entrepris par les responsables locaux.

1. Mutation en matière de planification urbaine.

La mise en place d’une planification urbaine supposait à la fois un effort important sur les études et la création de nouveaux documents de planification.

En matière d’études, la région parisienne avait montré la voie en créant l’institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (dont le budget dépasse 700 millions de francs ancien). A l’échelle de l’ensemble du territoire, les mesures récentes s’inspirent des mêmes principes – réforme des structures administratives fondée sur la séparation des fonctions d’administration et d’étude – sans toutefois en admettre l’essentiel : la création d’organismes d’exécution régionaux.

Au niveau de l’administration centrale, un service d’études spécialisé, le S.T.C.A.U. (Service Technique et Central d’Aménagement et d’Urbanisme), a été créé au sein de la direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme, pour élaborer des méthodes d’étude et apporter son assistance aux nouveaux organismes déconcentrés qui sont actuellement créés.

Dans les régions et les départements, la réforme des services extérieurs du nouveau ministère de l’équipement (mise en place des services régionaux de l’équipement et fusion des Ponts et Chaussées et de la Construction au sein des directions départementales de l’équipement) est allée de pair avec la création des O.R.E.A.M et des G.E.P.

Conçus par la Délégation à l’aménagement du territoire et le ministère de l’équipement, les O.R.E.A.M. (organisation d’études d’aires métropolitaines) sont au nombre de six. Elles répondent à la nécessité de dépasser dans certains cas le niveau des agglomérations proprement dites pour considérer des ensembles complexes et complémentaires : les aires urbaines (Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Lyon-Saint-Etienne, Marseille-Aix, Nantes-Saint-Nazaire, Basse vallée de la Seine). Sans personnalité juridique ni moyens financiers, dépendant étroitement du préfet de région et du chef du service régional de l’équipement, elles comprennent un groupe permanent d’études, assisté d’un comité technique et d’un comité de coordination consultatif qui réunit quelques élus locaux.

Les G.E.P. (groupes d’études et de programmation) existent maintenant dans toutes les directions départementales. Supports d’une déconcentration des responsabilités en matière d’études, ils ont pour rôle d’animer les études urbaines et de réaliser la programmation des équipements urbains. Ils se présentent comme des cellules relativement autonomes (ils peuvent s’assurer la collaboration des spécialistes de disciplines diverses par contrat), dans un ensemble très hiérarchisé.

En l’espace d’un an, l’évolution de l’administration a donc été rapide. Si les crédits suivent, une armature solide aura été mise en place, dégagée des tâches de gestion et permettant de substituer une animation locale ou régionale à la centralisation qui existait précédemment. Pourtant cette évolution n’est pas sans dangers, car la place des collectivités locales dans cet ensemble est très mal définie. Parallèlement à cette mutation rapide de l’administration en matière d’études urbaines, de nouveaux documents de planification vont être définis par la loi foncière, rassemblant dans le même plan, programmation des équipements et plan d’urbanisme traditionnel.

Jusqu’à maintenant en effet différents plan ou études avaient été partiellement généralisés, mais ils ne couvraient pas ces deux domaines.

Les P.M.E (plans de modernisation et d’équipement), créés en 1957, ont pour objet de préciser l’échelonnement dans le temps des modes de financement des opérations d’investissements publics intéressant le territoire de l’agglomération. Ce sont donc des programme à court terme (5-10ans). Bien qu’ils soient approuvés par un comité spécialisé (le FDES : fonds de développement économique et social), ils ont qu’un caractère indicatif.

En matière de plans d’urbanisme, plusieurs essais ont été tentés pour dépasser dans le temps et dans l’espace les plans classiques beaucoup trop limités. La plus connue de ces tentatives est certainement le PASOG de la région parisienne (plan d’aménagement et d’organisation générale). Lancé en 1961 il définit les principes généraux qui guideront les services publics et serviront de base à l’élaboration des plans directeurs intercommunaux d’urbanisme. Le PADAG, par son envergure régionale et son contenu très général préfigurait les actuels « schémas directeurs ».

Toujours au niveau régional, on ne reconnaît que deux autres schémas d’aménagement ayant une valeur juridique propre : ceux du littoral Langedoc-Roussillon et du Golf de Fos (avec des modalités d’application différentes).

Quant aux études d’armature urbaine lancées dans les régions par le commissariat général au plan avant le Ve Plan, elles n’ont qu’une valeur de prévisions très générales.

Entre ces études régionales à effet juridique sur des points bien précis ou à valeur très indicative sur l’ensemble du territoire d’une région et les plans d’urbanisme traditionnels limités aux groupements d’urbanisme, rien n’existait jusqu’en 1965-1966. C’est à cette époque qu’ont été lancés les fameux schémas directeurs d’aménagement d’aires métropolitains (au nombre de six, élaborés par les OREAM) et les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), qui défininssent l’avenir de l’agglomération dans les trente années à venir. Seuls ces derniers, les SDAU, recevront une consécration légale et deviendront ainsi la « charte » fondamentale entre l’Etat et les collectivités locales.

Mais l’innovation la plus récente et la plus intéressante qui sera elle aussi « légalisée » par la loi foncière concerne les plans d’occupation des sols (POS).

Elaborés pour une période de cinq à dix ans, à partir des prescriptions du schéma directeur, ils s’imposeront juridiquement aux tiers (délivrance des permis de construire). Surtout ils comporteront les prévisions de réalisation des équipements urbains et chaque zone sera affectés d’un coefficient d’occupation du sol calculé d’après les équipements existants ; la combinaison du COS (volume constructible à partir des équipements existants) et du règlement d’urbanisme annexé au POS (définissant les densités et volumes acceptables dans l’absolu) permettra aux candidats constructeurs, industriels et petits propriétaires, de connaître exactement leurs droits, mais aussi leurs devoirs. Si le règlement autorise plus que ne le permettent les équipements existants ils devront acquitter la différence (taxe d’équipement et redevance de surdensité). Il y a dans les POS, en théorie du moins (car l’application pratique en sera très difficile), un instrument qui pourra servir de base à l’établissement de l’impôt foncier.

Organisation souple et déconcentrée des moyens d’études, création de nouveaux documents de planification : les études urbaines reçoivent un support et connaissent un aboutissement qui font craquer les structures territoriales… et mentales des collectivités locales. Devant cette évolution rapide comment celles-ci ont-elles réagi ?

2. La réaction des collectivités locales

Dans la plupart des pays d’Europe occidentale, les municipalités, avec des degrés d’autonomie variables, gèrent elles-mêmes leurs organismes de planification urbaine. Elles suivent ensuite l’application des mesures ainsi décidées selon des modalités variables. Constitution de réserves foncières, prise en main des principales réalisations, tutelle étroite des organismes constructeurs ou contrôle très strict de la conformité des permis de construire.

En France, les collectivités locales, dépassées par le phénomène urbain, se sont très souvent déchargées de leurs responsabilités dans la réalisation des logements et des grands équipements sur des sociétés d’économie mixte qui leur échappent en grande partie (sauf au moment du déficit : jeu des garanties d’emprunt). Dépossédées en aval, vont-elles être frustrées en amont, en voyant les études prises en main par l’administration d’Etat. Les seuls plans valables en matière d’urbanisme sont les plans à long terme. Ces documents exigent des circonscriptions plus larges donc des niveaux de décision dépassant la commune traditionnelle et des instances de coordination et d’arbitrage au-delà du département.

Des tentatives ont été faites en ce sens. Que valent-elles ?

Les regroupements de communes d’abord. Qu’ils soient volontaires ou autoritaires, aucun n’a réussi à donner aux collectivités locales « les moyens d’ordonner leur développement dans le respect des libertés locales ».

Le syndicat de communes de la loi de 1880, efficace en milieu rural pour résoudre un problème donné (eau ou électricité par exemple), se révèle beaucoup trop spécialisé en milieu urbain où les difficultés s’enchevêtrent. C’est pourtant la seule formule utilisée dans de nombreuses agglomérations. Quant aux syndicats à vocation multiple, ils ne peuvent être crées qu’avec l’accord unanime des conseils municipaux intéressés. Ils ne réunissent donc pas toutes les communes de l’agglomération et sont dans l’impossibilité d’étendre leurs attributions à l’ensemble des équipements urbains. A ces obstacles juridiques et politiques s’ajoute l’impuissance financière, que les ressources soient laissées à l’initiative de la décision institutive ou qu’une majorité qualifiée soit requise pour la création d’une taxe spéciale.

Pour les mêmes raisons, les districts urbains, qui peuvent être créés d’office par décret si une majorité qualifiée n’est pas réunie, n’ont guère connu le succès. Aucun n’a pu être institué dans une métropole d’équilibre, sauf à Nancy (encore ses compétences sont-elles réduites).

L’insuffisance ou l’échec de ces différentes tentatives sont aggravées par la faiblesse du niveau départemental et la quasi-inexistence d’instances régionales.

Les moyens de communication modernes aussi bien que les mécanismes de planification économique mettent hors-jeu le département. La composition des conseils généraux, qui ne reflète pas la répartition actuelle de la population, contribue à détourner le département des préoccupations urbaines. Un conseil général à majorité rurale peut difficilement consentir aux études et aux investissements que réclame l’urbanisation.

Reste la région. La réforme de mars 1964 a bien crée un préfet de région et une assemblée : la CODER. Mais celle-ci n’est pas élue et celui-là n’est en aucun cas un exécutif. De plus, aucune ressource financière n’a été dégagée, et les régions sont trop nombreuses. Seule la région parisienne a été traités à part et peut ainsi donner, sur le plan de l’efficacité (car la démocratie n’y trouve pas son compte), l’exemple d’une région organisée. Dotée d’un plan régional à long terme (le schéma directeur), elle a un exécutif puissant (le préfet de région) qui dispose d’un organisme de réalisation (le district) et de ressources propres. L’assemblée existe en partie (conseil d’administration du district, dont la moitié des membres est élue au second degré). Enfin, l’IAURP (institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne) tient lieu d’organisation de planification régionale.

Ce tour d’horizon rapide montre à la fois le foisonnement d’organismes spécialisés et le chevauchement des périmètres et des compétences. Faute d’être à la mesure des plans qui conditionnent leur avenir, les collectivités seront obligées d’abdiquer leurs responsabilités dans l’élaboration, l’approbation et l’exécution des documents de planification urbaine.

Deux tentatives actuelles doivent cependant être mentionnées. Les communautés urbaines et les agences d’agglomération permettront peut-être de mettre au même rythme administration locale et services extérieurs de l’Etat.

Les communautés urbaines, récemment créées par la loi dans quatre métropoles (Strasbourg, Lille, Bordeaux et Lyon), instituent une administration à deux niveaux. Les équipements et services qui intéressent l’agglomération dans sont ensemble sont transférés à la communauté. Celle-ci dispose pour exercer ses attributions d’une assise territoriales et financière très large.

Certes cette loi est critiquable (sur le plan du mode d’élection du conseil de communauté, notamment) mais un mouvement est créé vers la constitution de collectivités à la taille des grandes agglomérations.

Les agences d’agglomération représentent une tentative d’organisation de la collaboration entre collectivités et administration d’Etat pour développer les études. Prévues par la loi d’orientation urbaine et foncière, elles revêtiront la forme d’un établissement public dont le conseil d’administration comportera des représentants des municipalités. A la date où cet article est écrit, on ne sait pas encore si l’Assemblée nationale demandera ou non que ces représentants soient majoritaires. Librement associées à l’élaboration des plans, les collectivités seront ainsi mieux à même de les approuver et de les réaliser.

L’urbanisme est politique par nature. Les deux termes ont d’ailleurs la même origine : la ville (urbs et polis). Parce qu’il met en valeur la nécessité de faire prévaloir l’intérêt général, l’urbanisme peut être un excellent facteur d’éducation civique. Faire participer l’ensemble des citoyens à la définition de leur cadre de vie future, leur demander de choisir entre plusieurs investissements correspondant à des degrés de satisfaction différents : l’urbanisme est une politique à la mesure de l’homme.

Les études urbaines permettent alors d’éclairer les uns et les autres. Elles doivent donc être réalisées au grand jour, avec la participation des représentants locaux. Mais ceux-ci doivent s’organiser pour être des interlocuteurs valables.

Nous sommes encore loin d’atteindre ce but. La discussion de la loi d’orientation urbaine et foncière se déroule dans une grande indifférence. Le même ministre qui, à l’occasion de la loi d’orientation agricole, se trouvait en retrait, donc en position de médiateur, par rapport aux revendications de la population agricole, se situait (avant son départ) dangereusement en flèche sur la loi foncière. La population urbaine existe pourtant. Peut-être le développement des études urbaines lui permettra-t-elle de prendre conscience de son existence et de son avenir ?

M. Domenach


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