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La politique de la banque mondiale vis-à-vis de l'aménagement du territoire

par Bertrand Renaud - Economie et Humanisme n°260 juil.-aout 1981

Le contexte

Durant les années 1970 la Banque mondiale a modifié ses opérations de prêt et son rôle d’assistance technique pour faire face à l’évolution des besoins de ses pays membres. Ses ressources et son assistance technique ont été dirigées progressivement en direction des groupes sociaux plus pauvres grâce à des changements dans les priorités sectorielles. A la fin des années 60, à peu près 60 % des prêts furent destinés aux investissements d’infrastructure ; à la fin des années 70 le niveau de ces prêts n’était plus qu’un tiers du total tandis qu’un peu moins de la moitié des prêts furent dirigés vers des secteurs tels que l’agri- culture et le développement rural, l’éducation, la population et la nutrition, l’urbanisation et les petites entreprises.

Le début des programmes urbains comme activité importante de la Banque remonte à 1972. La décision de s’engager dans ce secteur était amplement justifiée par la rapidité et l’ampleur de la croissance urbaine dans les pays en voie de développement.

La Banque fait volontiers référence aux ordres de grandeur suivants :

  • Au cours du dernier quart de siècle, la population urbaine des pays en voie de développement a augmenté au taux annuel de 5 %, ce qui est presque le double du taux de croissance de l’ensemble de la population.
  • L’accroissement du nombre de gens extrêmement pauvres qui vivent dans les villes est deux ou trois fois plus rapide encore. La Banque mondiale estime que près d’un tiers des citadins du monde en développement n’ont pas un revenu suffisant - et ne consomment pas assez – pour avoir une vie productive.
  • La population urbaine du monde en développement se chiffre actuellement à 840 millions de personnes, ce qui représente 28 % de la population totale des pays en voie de développement.
  • D’ici à l’an 2000, selon des estimations des Nations unies il y aura 1200 millions de personnes en plus qui, dans les pays en voie de développement, vivront en milieu urbain.
  • Il y aura peut-être à cette date jusqu’à 600 millions d’habitants des villes qui n’auront pas raisonnablement accès à des conditions minimales de nutrition et d’hygiène, à l’eau potable, à l’éducation de base et au logement.

Orientation des activités

Au cours des huit années 1972-1980, la Banque a fourni une assistance de 1.463 millions de dollars pour aider à financer 52 projets d’un coût total de 3.266 millions. Mais l’ampleur des besoins créés par l’urbanisation est telle que les projets appuyés par la Banque dans le secteur urbain ne peuvent contribuer à résoudre qu’une partie des problèmes. Il est donc important d’apprécier que les projets urbains doivent se justifier au moins autant sinon plus par leur Influence à plus long terme sur les politiques urbaines et les Institutions que par les avantages directs qui en découlent.

Parmi les projets d’aménagement urbains de la 3anque on peut distinguer : 1. l’organisation des trames d’accueil, 2. l’assainissement des bidonvilles. Malgré les difficultés de mise en oeuvre de tels projets on peut constater une évolution progressive vers des actions visant à atteindre les familles à bas revenus et surtout vers de meilleures politiques urbaines au niveau national des pays concernés. Dans un même pays cette évolution est généralement marquée par des projets successifs.

Les projets d’aménagement de trame d’accueil furent développés d’abord. Ils consistent à fournir des parcelles viabilisées (avec alimentation en électricité et adduction d’eau et tout-à-l’égout) à des fins résidentielles, avec ébauches de bâtiments qu’il est possible de compléter pour en faire des maisons d’habitation. Les premiers projets étaient sensés toucher les familles dont les revenus pouvaient aller jusqu’à un niveau qui n’était guère inférieur à la médiane des revenus.

Par rapport aux programmes classiques entrepris par les pouvoirs publics des pays emprunteurs en faveur du logement, cela était déjà en soi un progrès. Pour atteindre des familles encore plus pauvres les projets qui visent à assainir et à améliorer les taudis et les bidonvilles offrent plus de possibilités que les projets du type « trame d’accueil ». L’expérience montre qu’il est extrêmement difficile de formuler des projets qui soient accessibles directement aux couches sociales les plus pauvres représentant 10 à 20 % de la population. L’instabilité de leur statut social, de leur revenu et leur hétérogénéité (nouveaux immigrants à faible niveau de qualification, etc.) les situe dans un très grand désavantage vis-à-vis d’autres familles pauvres. D’autres méthodes plus indirectes que l’accès au logement sont plus utiles (efforts vers l’emploi, la formation professionnelle, la santé, etc.) ; l’amélioration indirecte du marché locatif pour les plus pauvres est aussi une possibilité importante.

Comme ordre de grandeur on peut estimer que les projets actuellement mis en reuvre avec l’assistance de la Banque dans les pays en vole de développement fournissent des terrains viabilisés à quelque 1.250.000 habitants pauvres des villes ; les projets d’assainissement de taudis ou de bidonvilles existants qui touchent les plus pauvres concernent environ 4,5 millions d’autres citadins.

Le cas des philippines

L’évolution des projets d’aménagement urbains entrepris aux Philippines constitue une bonne Illustration de la manière dont la Banque essaie de combiner des avantages immédiats accordés aux ménages pauvres avec des réorientations importantes dans les politiques nationales.

En mai 1976, après une longue période de préparation et de discussion, la Banque a approuvé un prêt de 32 millions de dollars aux Philippines pour financer un projet d’amélioration des taudis et d’aménagement de trames d’accueil dans la zone de rondo, située en bordure de mer, à Manille. Ce projet comportait de nombreux éléments mais était caractérisé essentiellement par la mise en place de services urbains (trottoirs, installations pour l’alimentation en eau et l’évacuation des eaux usées, écoles, centres sanitaires, centres commerciaux, etc.) au bénéfice de 180.000 personnes ayant vécu jusque là dans des taudis. A côté de cette zone il y avait l’aménagement d’environ 2000 par- celles viabilisées destinées à des familles de squatters touchées par l’expansion de la zone portuaire de Manille et par la construction d’une grande artère publique.

Le dialogue précédant l’approbation du prêt porta sur les caractéristiques à donner à des grands programmes urbains. Des projets urbains constitueront un programme durable s’il est possible de les répéter et pour cela il faut s’assurer qu’ils sont accessibles financièrement aux familles que l’on désire toucher. Il a fallu pour cela aux Philippines comme dans beaucoup d’autres pays, appliquer pour les services et les logements des normes plus économiques que celles des projets classiques d’habitation « à bon marché » qui menaient à des coûts trop élevés pour la plus grande majorité des populations urbaines. On s’est efforcé d’autre part de tirer le meilleur parti possible des bâtiments existants, au lieu de détruire systématiquement au bulldozer les bidonvilles et les taudis.

Autre point très important en plus du faible prix de revient à l’unité de ces opérations : la possibilité de répéter les projets impliquait la nécessité d’en récupérer le coût auprès des bénéficiaires. Cela impliquait la mise en place de méthodes de crédit à long terme compatible avec les ressources des ménages intéressés par le projet.

Les résultats des projets semblent confirmer que la zone de Manille visée par le projet a pris le bon départ et en particulier que les investissements privés des résidents ont été plus élevés qu’on ne l’avait prédit. Mais étant donné l’ampleur des besoins à Manille où l’on estime qu’un tiers d’une population de l’ordre de 5,5 millions vit dans des taudis et des bidonvilles, l’aspect le plus important pour le long terme fut la signature en juin 1977 de deux décrets présidentiels faisant de l’assainissement des taudis une politique nationale. Ces décrets précisaient que les squatters ne pouvaient être déplacés que par la mise en place d’une infrastructure, et qu’aucun squatter ne pouvait être contraint à aller se réinstaller à un endroit éloigné. L’Agence nationale du logement a entrepris un programme d’assainissement des taudis à l’échelle nationale. Dans la banlieue de Manille environ 450 zones susceptibles d’être assainies et comptant au total un million d’habitants ont été délimitées ; elles sont en général très comparables à celles de rondo. Les autorités locales de 14 villes et municipalités de la grande banlieue de Manille ont créé des équipes permanentes pour faire face à ces problèmes d’assainissement. Des structures similaires ont été mises en place pour les villes régionales de Cebu, Davao, Cagayan de Oro et Bagulo. Ces nouveaux programmes ont aussi entraîné une réorganisation des institutions dispersées qui traitent des problèmes de développement urbain Sous la direction de l’Agence nationale du logement. En même temps, le gouvernement a créé un ministère des établissements humains chargé de la planification de l’habitat au niveau national.

Pour appuyer ces efforts de développement la Banque a approuvé un autre prêt de 32 millions de dollars en 1979. Ce nouveau projet met l’accent sur les disparités régionales et comporte des activités dans la banlieue de Manille, Cebu, Davao et Cagayan de Oro.

En 1980 la Banque a approuvé un troisième prêt de 72 millions de dollars destiné à l’assainissement de bidonvilles et à la sécurité du sol (clarification des droits de propriété) dans 13 zones prioritaires ; à la mise en place de services de base (drainage, adduction d’eau, égouts, rues et ruelles) dans 15 autres zones ; de trames d’accueil sur 79 hectares ; un programme de formation de main-d’oeuvre et d’aide aux petites entreprises. Le projet est estimé toucher environ 470.000 pauvres dans la région métropolitaine de Manille, son coût total y compris la contribution locale étant de 120 millions de dollars.

Quelques gains importants du programme

L’amélioration progressive des connaissances en matière de conception technique a été très marquées depuis 1970. Si la Banque a été à l’origine des initiatives, des contributions sont venues de nombreux participants : du personnel de la Banque des consultants, tout aussi bien que des autorités locales avec lesquelles ce travail se fait. De nouvelles méthodes et de nouveaux instruments d’analyse ont été établis pour faire le bilan des avantages et des inconvénients de telle ou telle conception technique.

On peut noter quelques gains importants du programme urbain :

  • Au lieu de se refuser le plus souvent, comme autrefois à reconnaître les dimensions des problèmes toujours plus graves des villes, on cherche aujourd’hui à analyser d’une manière beaucoup plus positive les difficultés qui existent et à les surmonter.
  • On admet beaucoup plus le fait que l’aménagement urbain n’a pas à être un développement au profit de l’élite urbaine mais qu’il y a de graves problèmes de pauvreté à résoudre dans les zones urbaines.
  • On admet aussi beaucoup mieux que le développement d’une économie urbaine viable doit être un des éléments moteurs pour la solution des problèmes de logement et d’habitat.
  • II semble aussi que la Banque ait à peu près atteint son objectif, à savoir que de 1972 à 1980 un tiers des prêts accordés pour l’aménagement des villes se traduisent par des avantages directs pour la population pauvre-
  • On a craint que les projets d’aménagement urbain ne se révèlent plus difficiles à mettre en oeuvre que les opérations plus classiques de la Banque. Bien qu’il y ait eu de nombreuses difficultés à résoudre, on estime que la mise en oeuvre s’est faite dans des conditions rassurantes. Sur la base des résultats existants, encore limitée, on estime que l’évolution des projets urbains entrepris avec l’assistance de la Banque n’est pas incompatible avec le maintien de normes élevées sur le plan de la réalisation. (Rapport annuel, 1979).

Leçons de I’expérience

1/ aspects urbains

L’aménagement de trames d’accueil ou d’assainissement des bidonvilles peut être profitable aux habitants pauvres des villes pour qui les logements modestes des projets sont encore trop chers. L’impulsion donnée à la construction ou l’agrandissement des logements anciens rendent disponibles un plus grand nombre de pièces pour la location qui est d’une importance critique pour les personnes particulièrement pauvres.

  • L’agencement rationnel des trames d’accueil dans de bonnes conditions économiques (Iocalisalion près des services d’emploi, plan de transport, santé, éducation, etc.) contribue à améliorer les conditions de vie dans les villes.
  • L’occupation rapide des terrains destinés aux activités commerciales et professionnelles favorise l’emploi. Il y a aussi une expansion de l’activité économique (accroissement de la production nette, de l’épargne et de l’emploi) attribuable en partie aux travaux de construction.

2/ avantage de projets successifs

Les délais nécessaires pour qu’un projet initial voie le jour dans un pays sont inévitablement longs. Les projets initiaux servent à jeter les bases de toute une série de projets ultérieurs axés sur l’amélioralion du sort des pauvres dans les villes, qui contribuent aussi à leur développement économique.

Une série de projets successifs permet de surmonter des difficultés inhérentes à la mise au point des politiques et programmes appropriés tels que :

  • formation de personnel local et clarification des méthodes et usages urbains, notamment en ce qui concerne les terrains et les régimes fonciers (administration foncière, cadastre, enregistrement. clarification des titres, droit de propriété, Impôts fonciers, etc.).
  • méthodes de recouvrement des sommes dues mensuellement par les occupants des terrains aménagés et nécessité de trouver d’autres sources possibles de financement.
  • discussions préalables des obligations des familles bénéficiant d’un projet et participation accrue du public.
  • insuffisance des ressources financières des municipalités et procédures budgétaires inadéquates.
  • problèmes de choix des taux d’intérêt et durée des prêts pour qu’ils aient un rendement positif, alors qu’il existe des taux de faveur pour des programmes destinés à des groupes plus aisés.
  • présence de structures nationales des taux d’intérêt qui limitent ce qui est faisable pour un projet spécifique.

Conclusions

Pour conclure cet aperçu très rapide des projets d’aménagement urbains de la Banque mondiale on peut noter deux points importants.

Tout d’abord l’incidence à long terme des projets reste mal connue aussi bien pour les occupants que pour les programmeurs et les décideurs. Il existe un projet d’évaluation interne en cours à la Banque qui devrait permettre au moins de mieux juger des qualités et des limites des projets déjà mis en place, et plus généralement des stratégies d’urbanisation praticables à bas niveau de revenu.

Le second point est qu’il ne faut pas oublier qu’en plus des projets d’aménagement urbains décrits ici il y a d’autres activités de la Banque qui jouent un rôle très important dans l’urbanisation tels que les projets de transports urbains, les projets du type services publics (eaux, électricité, énergie) et les projets petites et moyennes entreprises (avec ou sans zones industrielles).

Bertrand Renaud
(OCDE, en détachement de la Banque mondiale)


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