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Equipements tertiaires supérieurs et réseau urbain

par Jean Labasse - Economie et Humanisme n°159 mars-avril 1965

Si la puissance attractive des villes fut longtemps liée à leur degré d’industrialisation, il semble bien qu’aujourd’hui ce rayonnement dépende surtout de la qualité et de l’aire « commerciale » des produits et services qu’elles fournissent. C’est le thème de la communication présentée au XXème Congrès international de géographie (Londres, 1964) par MM. J. Labasse et M. Rochefort.

Nous remercions les auteurs ainsi que la Direction de l’Aménagement foncier et de l’Urbanisme du ministère de la Construction de nous permettre de faire bénéficier nos lecteurs de cette contribution importante à la mise en place d’une économie plus humaine.

La notion de région repose de plus en plus clairement sur l’attraction exercée par les grandes villes et les divisions régionales tendent à se confondre avec les limites des zones d’influence de ces centres majeurs de la vie de relations. Le région historique et la région naturelle s’effacent devant la ; région urbaine. Mais les critères de délimitation et de définition de cette dernière se compliquent à la mesure de la diversification accélérée de la vie de relations et des techniques d’échanges et de transport que celle-ci utilise les fonctions régionales d’un centre majeur ont multiplié leur nombre et leurs ramifications ; il devient de plus en plus difficile de mesurer, à travers leur jeu, le ressort d’influence des grandes villes. Les questionnaires d’enquête ou les voies indirectes d’analyse (flux téléphonique, densité de j circulation ferroviaire et routière, compensation des valeurs) ne peuvent ; donner des résultats totalement concluants. C’est, en effet, par la nature et l’aire commerciale des produits et services fournis par Ia ville que se précise son rayonnement en même temps que sa place au sein du réseau urbain.

L’examen organique et fonctionnel de l’équipement tertiaire de chaque cité a donc une valeur décisive. En particulier tout ce qui relève d’un tertiaire supérieur, c’est-à-dire rare et localisé seulement dans quelques grands centres, possède un pouvoir de polarisation de la vie régionale qui lui confère une importance fondamentale pour la détermination des véritables centres régionaux et la délimitation de leur zone d’influence, tandis que les autres équipements tertiaires peuvent servir de base à l’étude compréhensive de tous les maillons d’un réseau urbain régional. Bref, l’analyse du tertiaire permet de saisir la réalité de la région urbaine et des divers pôles hiérarchisés qui constituent le réseau des centres à l’intérieur de ces limites. Pourtant, selon les modalités des activités actuelles de production, selon la diversité des évolutions historiques, chaque nation et chaque région posent les problèmes spécifiques au regard du rôle de ces équipements tertiaires dans l’organisation de la vie régionale, même dans le cadre restreint de l’Europe occidentale.

I Le tertiaire supérieur : sa spécificité et sa vertu polarisatrice

La variété même de la vie de relations implique une grande complexité de la notion d’équipement tertiaire. le vocable « tertiaire » a en lui-même une portée des plus extensives parce que d’essence négative -ce qui ne relève pas de l’utilisation des ressources naturelles et de l’industrie. Il recouvre toutes les formes de commerce, les transports, l’administration publique et privée - notamment les bureaux, combien essentiels, placés à la tête des industries autour de leur direction ou de leur siège social - des branches d’activité en prise directe sur un machinisme spécialisé comme la presse ou l’édition, enfin la gamme complète des professions dites libérales. Force est de discriminer au sein d’un pareil ensemble.

On pourrait penser à une discrimination reposant sur la qualité des utilisateurs : certains équipements tertiaires sont au service des activités économiques, d’autres au service des particuliers ; mais cette distinction est bien formelle : l’équipement bancaire, l’équipement commercial peuvent être, selon les formes de services qu’ils offrent, rangés dans l’une ou l’autre catégorie, de même que la plupart des professions libérales ou même des enseignements universitaires. En fait, il faut repartir de la notion de centre de services ; certains n’ont d’influence que sur une très petite portion de l’espace régional, dans leurs alentours immédiats, ou sur un seul quartier, au sein d’une grande ville : ces centres ne renferment qu’un tertiaire « banal ». D’autres villes, au contraire, possèdent, outre ces équipements, un tertiaire « rare » ou « supérieur » qui ne se trouve pas ailleurs, dans une vaste portion de l’espace national : c’est le cas, par exemple, des services bancaires ou administratifs qui disposent d’un réel pouvoir de décision ; c’est le cas, aussi, des services très spécialisés, en particulier dans la gamme des professons libérales. Tous ces équipements, par suite du petit nombre de leurs points de localisation dans l’espace national, donnent à chacun des centres qui les possèdent, un pouvoir d’attraction sur une région plus ou moins vaste : ils représentent un niveau supérieur doté d’un réel pouvoir polarisateur sur la vie régionale ; c’est le contenu de ce niveau supérieur que nous nous proposons de définir dans cette communication.

1. Le pouvoir de décision

L’exercice du pouvoir de décision par des organismes publics ou privés a des implications matérielles et intellectuelles de plus en plus étendues et complexes qui ne trouvent de sens que par leur rassemblement. Les unes et les autres peuvent être appréhendées sous les deux rubriques de la gestion et de l’investissement.

a) la gestion et son contrôle

Pour accroître leur efficacité, les administrations nationales qui gèrent l’ensemble du territoire sont appelées à spécialiser une partie croissante de leurs effectifs et à les constituer en équipes interdisciplinaires. Ainsi l’administration française des Ponts et Chaussées repose-t-elle encore sur la juxtaposition de services départementaux polyvalents ; mais déjà s’esquisse au plan régional la réunion de spécialistes (ponts, tunnels, autoroutes…) dont la présence s’affirmera progressivement au détriment de l’échelon départemental qui ne conservera plus que des tâches courantes. Une évolution de même sens est prévisible pour les services agricoles et du Génie rural. Parallèlement, le traitement de l’information statistique des mandatements et des paiements requiert l’utilisation d’un matériel très coûteux confié à des techniciens éprouvés. Pour ce motif, les services de Sécurité sociale et de retraite-vieillesse font déjà l’objet en France d’un regroupement partiel au niveau régional. D’autres suivront. Enfin la gestion des crédits budgétaires semble devoir s’accomplir peu à peu et faire place, à côté des affectations majeures insérées dans des programmes, à une fraction de fonds libres destinés à répondre à des affections de circonstance (ex. Fonds d’aide sociale de la Sécurité sociale) .La disposition de ces fonds tend et tendra de plus en plus à être agencée au stade régional, où il est encore aisé d’apprécier les situations concrètes tout en échappant aux pressions des intérêts locaux.

Dans le domaine de l’économie privée, des constatations d’une portée voisine sont recueillies depuis peu. Les grandes firmes écrasées en leurs services centraux sous le poids de la budgétisation et du contrôle en viennent à constituer des sous-ensembles administratifs régionaux, dont quelques exemples existent à Lyon, Marseille et Lille. La surveillance de l’activité des agents commerciaux et l’examen en première instance des programmes de fabrication et d’équipement des usines sont leurs tâches principales. Ici encore, le progrès des méthodes de gestion, avec ses charges de personnel et de matériel, travaille en faveur d’une polarisation vigoureuse.

b) l’Investissement et ses ressorts

L’appareil de la circulation des capitaux repose tout entier, à travers les banques, sur le principe de modalité. Situé à un niveau trop bas, l’arbitrage des mouvements monétaires, c’est-à-dire des dépôts et des crédits, baisse en efficacité, faute de pouvoir pallier les fluctuations accidentelles ou saisonnières et égaliser les conditions du marché de l’argent. Exercé au seul niveau national, il perd le contact avec les données concrètes ; favorisant la concentration des moyens autour d’un petit nombre de firmes de grande envergure, il précipite alors la dévitalisation des économies provinciales. La réorganisation des réseaux bancaires sur une trame régionale homogène autour de métropoles sélectionnées semble donc devoir s’imposer pour un aménagement rationnel du territoire des grandes nations.

Le développement d’une économie concertée, selon les normes d’une planification souple, donne à la notion d’investissement un contenu qui déborde le seul champ de la circulation des capitaux. L’investissement privé s’entoure de conseils, d’autorisations ou d’encouragements qui se rattachent à un type nouveau d’administration, l’administration de mission. Celle-ci comprend aussi bien les représentants qualifiés des directions ministérielles à vocation économique que ceux des organismes publics d’encadrement du crédit à moyen et long terme, voire ceux de services spécifiques de planification. Les uns et les autres ne peuvent travailler isolément sans se condamner à l’inefficacité. Le coût d’entretien de telles équipes interdit par ailleurs d’en multiplier abusivement le nombre. Les métropoles régionales sont donc les points naturels de regroupement de l’administration de mission, constituée en autant de relais du pouvoir central. La mobilité de ses éléments sera d’autant mieux assumée au sein de leur ressort de compétence territoriale que le système de relations intrarégionales se sera appuyé sur une conception claire de l’ armature urbaine.

Les sièges sociaux des entreprises sont aux métropoles ce que l’atelier industriel est à la campagne surpeuplée : un élément de diversification de l’emploi, de promotion de nouvelles élites, de rentabilité des infrastructures - ici des équipements tertiaires supérieurs - en bref, d’animation en profondeur de la vie sociale. Leur concentration massive dans une capitale, comme c’est le cas en France, avec Paris, trahit une faiblesse évidente de l’économie nationale due à l’hypertrophie de son cerveau. Or la source de cette concentration réside essentiellement dans les mécanismes de l’investissement. Leur meilleure répartition spatiale sous les deux aspects qui ont été précédemment évoqués laisse prévoir, sinon une redistribution de la géographie des états-majors », du moins un progrès dans le sens d’une structure multipolaire.

2. La présence de services rares

Parmi les activités tertiaires, certaines ne s’adressent qu’à un très faible pourcentage des habitants d’une région ; d’autres peuvent concerner une tranche de population plus importante, mais n’être utilisés qu’à de très rares occasions ; ces deux facteurs plus ou moins combinés définissent, dans diverses catégories de services, certains équipements c rares » qui constituent la seconde base du pouvoir polarisateur des grandes villes sur la vie régionale. Cela peut être le cas de commerces de fournitures, commerces de haut luxe ou d’objets rares ; cela peut être le cas de certaines professions libérales, de certains services médicaux, de certains instituts d’enseignement supérieur ; cela peut être le cas, enfin, de certains équipements artistiques, culturels ou sportifs.

Pourtant la notion de rareté d’un service n’est pas une notion simple. Parfois, il s’agit d’une rareté due à l’extrême spécialisation : commerces d’objets d’art anciens, salle de concert de musique de chambre, chirurgien spécialisé dans les opérations du cerveau…

Souvent, la rareté n’est pas due seulement à celle du service, mais à l’exceptionnelle association, en un lieu, de plusieurs services également rares. Dans le cas du chirurgien spécialisé dans les opérations du cerveau, il ne s’agit pas, en fait, d’une profession isolée, mais d’un complexe de compétences autour d’un hôpital neurologique, avec tous ceux qui collaborent au diagnostic et à l’intervention avec toutes les techniques et tous les équipements que cela nécessite. C’est une rareté due à la qualité des associés.

Dans une optique voisine, se situent les bureaux d’engineering où la rareté n’est pas due à la présence isolée d’un spécialiste des bétons, des sols ou des fluides, mais à la convergence de ces spécialistes qui permet une intervention globale à propos de la construction d’un barrage, par exemple.

Dans d’autres cas, la rareté du service repose surtout sur la polyvalence des équipements de base très spécialisés ; qu’il s’agisse d’une salle de sports « indoor » permettant toutes les grandes rencontres internationales ou d’une galerie d’exposition avec ses éclairages, ses tentures, sa climatisation…

Dans le domaine des professions libérales, enfin, la rareté repose davantage sur la notion de rythme d’utilisation : entreprises et particuliers ont un rythme de fréquentation d’un avocat ou d’un expert-comptable, bien plus court que celui d’un juriste de droit international ou d’un expert en brevets d’invention. Ces deux professions sont donc plus rares que les deux premières.

Par suite de la rareté des services ou des associations de services, seuls quelques centres peuvent en posséder la gamme complète à l’intérieur du territoire national. Ceux-ci disposent donc, pour ces services, d’une vaste zone d’influence, d’une région, fondée sur la nécessité d’avoir recours à ce centre pour l’utilisation des services qui ne se trouvent que là.

3. Puissance et variétés des services communs

A la différence des services rares, les services communs, qui relèvent du tertiaire c banal » se trouvent dans tous les centres de services d’une région, chacun de ceux-ci ne disposant que d’une petite zone d’influence limitée à ses alentours immédiats. Pourtant, dans ce domaine aussi, les grands centres se distinguent des petits, grâce à l’effet de masse. Par suite de l’importance de leur population propre, les grandes villes peuvent posséder de grands magasins de produits courants, recevoir des trains complets et stocker les marchandises. Soit en redistribuant celles-ci dans une vaste région, soit en attirant les habitants de cette région par leurs grands magasins, les grandes villes possèdent finalement un pouvoir de polarisation de la vie régionale même dans le domaine des services communs.

Par le pouvoir de décision, par la rareté du service, ou par sa puissance, certains équipements tertiaires supérieurs constituent donc la base de la polarisation de la vie régionale et leur localisation fournit la meilleure définition du niveau supérieur de l’armature urbaine d’un pays. Les résultats sont pourtant assez différents selon les pays, même dans le cadre restreint de l’Europe occidentale.

II Les fluctuations du pouvoir d’attraction des métropoles

1. Diversité des structures urbaines nationales

L’examen des armatures urbaines en Europe occidentale procède de constatations de fait beaucoup plus que d’une prospective dont les éléments sont encore à peine esquissés. Deux données majeures le commandent ; le rôle historique et institutionnel joué par les capitales nationales, le degré d’intervention de l’Etat dans la vie économique de chaque nation. En fonction de ces conditions spécifiques d’exercice du pouvoir de décision, il semble permis de distinguer trois types dominants d’armature urbaine, définis respectivement par le centralisme français, la puissance des grandes métropoles régionales allemandes, la situation intermédiaire de la Grande-Bretagne.

a) Ie centralisme français

La monarchie des XVllme et XVIIIme siècles et l’héritage napoléonien ont doté la France du système de gouvernement le plus centralisé qui se puisse imaginer, réserve faite des pays socialistes. La carte des réseaux ferroviaires et bancaires l’illustre à merveille. Elle montre en Paris le point de convergence unique de la vie de relations, sous ses aspects économiques, politiques et administratifs. Si des situations de fait avantageuses ont vu le jour, dans l’ordre démographique et industriel, autour de quelques grandes villes, rie ne distingue encore Lyon et Marseille de la plus humble préfecture quant aux prérogatives publiques. Le découpage récent du territoire national en vingt-et-une régions, en vue de l’application de c programmes d’action régionale » et d’une amorce de déconcentration, demeure encore étranger à la conception d’un réseau urbain appuyé sur la différenciation des pôles de décision et des aires d’influence.

Des métropoles sans pouvoir présentent nécessairement de lourdes carences d’équipement supérieur. Lyon et Marseille peuvent bien venir dans cet ordre en tête des grandes villes françaises ; ni l’une ni l’autre ne disposent de dotations comparables à celles de leurs soeurs européennes de taille comparable ; leurs salles de concert ou d’exposition sont médiocres ; leurs institutions financières, débiles ou subordonnées ; leurs liaisons aériennes internationales insignifiantes ou presque.

b) la puissance des grandes métropoles régionales allemandes

Directement reliées par air aux capitales européennes voisines, les grandes métropoles régionales allemandes animent en profondeur l’ensemble du territoire. Le remodelage des centres détruits et le regroupement en leur sein d’activités spécifiquement c métropolitaines » illustrent leur vocation. Quelques tours et buildings d’affaires y abritent des sièges sociaux fréquentés du monde entier et mis à la tête d’un ensemble d’usines souvent réparties jusqu’au coeur des campagnes. L’élément le plus révélateur de la structure est l’éclatement de la vie financière, attesté par la présence de cinq marchés boursiers ; Dusseldorf, Francfort, Hambourg, Munich, Stuttgart (Berlin non compris. La prédominance des deux premiers n’implique que des différences de degré et non de nature entre ces puissantes cités.

c) le cas intermédiaire de la Grande-Bretagne

L’emprise de Londres sur le réseau urbain, bien que très accusée, n’est pas comparable à celle de Paris dans le cas français. La division du territoire Angleterre-Galles, dès 1946, en six régions (et non en 21 a accru l’autorité des sept métropoles (Birmingham, Bristol, Loods, Manchester, Newcastle, Nottingham et Cardiff même si la désignation de Cambridge et de Reading semble dépourvue de signification et surprenante l’élimination de Liverpool, victime d’une concurrence de proximité. La coordination dans ce cadre des directions régionales des ministères favorise des regroupements tertiaires.

Hors du domaine administratif, la centralisation économique et financière est forte, moins cependant qu’en France. Elle est d’abord tenue en échec en Ecosse, rassemblée autour de Glasgow. Indépendamment de cette situation particulière, Liverpool demeure une grande place de commerce et d’assurance maritime. Ici, comme à Birmingham et à Manchester, certains sièges bancaires régionaux gardent un pouvoir d’animation et de décision et ceci est encore plus vrai pour d’autres institutions financières (sociétés de placement ou de prêt immobilier).

2. inégalités du rayonnement métropolitain : l’exemple français

Dans la gamme des grandes villes françaises, on peut non seulement constater une insuffisance générale d’équipement dans certains domaines du tertiaire supérieur, mais également des inégalités selon les villes. Huit d’entre elles sont encore relativement bien pourvues et ne semblent pas trop éloignées du type des véritables métropoles régionales (Lyon, Marseille, Lille, Bordeaux, Strasbourg, Toulouse, Nantes et Nancy) .Dans un second groupe, se rassemblent des villes dont le pouvoir de polarisation est nettement incomplet, par suite de la déficience de tel ou tel service de niveau supérieur : à Tours, il manque une Université complète ; à Dijon, un certain nombre de commerces et de professions rares… Ces « centres régionaux » se distinguent des huit premières villes, qualifiées de métropoles régionales. aussi bien par leur localisation que par leurs insuffisances plus marquées.

Les centres régionaux sont en général moins systématiquement périphériques que les métropoles par rapport à l’espace français. L’exceptionnel pouvoir revalorisateur de Paris a entravé, en fait, le développement des centres de tertiaire supérieur dans une très vaste zone. Les métropoles régionales existent surtout dans le Sud et l’Est de la France, là où le recours à Paris est plus difficile par suite de l’éloignement. Seule la puissance économique de la région du Nord a pu donner naissance à une métropole régionale à moins de deux heures de train de Paris. Les centres régionaux n’obéissent pas, dans leur localisation, à un principe aussi simple : tantôt ils se trouvent dans les zones intermédiaires entre les régions des métropoles et la région entièrement dominée par Paris (Dijon ou Tours, par exemple), tantôt ils se trouvent dans l’orbite d’une grande région métropolitaine (Grenoble dans la région lyonnaise) ; tantôt, enfin, dans des zones éloignées de Paris, mais de puissance économique trop faible pour avoir donné naissance à une métropole régionale (limoges ou Clermont-Ferrand dans le Massif central).

Ces différences dans la puissance économique des régions se marquent d’ailleurs aussi au sein des huit villes considérées comme des métropoles régionales ; celles qui disposent dans leur espace urbain ou dans leur région d’une grande capacité de production industrielle sont beaucoup plus proches des véritables métropoles capables de polariser complètement la vie régionale que celles des régions de faible industrialisation : Nantes et Toulouse sont moins bien dotées en tertiaire supérieur que Lyon ou Lille.

Le pouvoir d’attraction des grandes villes est donc fort varié dans l’ensemble de l’espace français. Il n’en reste pas moins que, malgré ces différences, le problème majeur reste dû à l’ombre envahissante de Paris sur tous les équipements tertiaires supérieurs. Certes, l’Etat s’engage dans un effet d’entraînement pour revaloriser les métropoles et les centres régionaux, mais tradition et commodité se conjuguent pour renforcer les résistances dans de nombreux domaines du secteur privé, et les grandes villes de France ont encore beaucoup de chemin à parcourir pour être de véritables centres de polarisation de toute la vie régionale.

La conscience politique des peuples et de leurs dirigeants se familiarise peu à peu avec les problèmes spatiaux. L’analyse des données géographiques rejoint celle des problèmes économiques dans l’ordre des urgences et la préoccupation de la croissance cesse d’être exclusive pour composer avec le désir d’aménager au mieux le territoire national. Dans cette ligne, l’équipement du réseau urbain et son articulation aux divers niveaux prennent une importance décisive.

J. Labasse


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