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L'aménagement oeuvre de synthèse, rôle des maires et conseillers généraux

Par R. Caillot - Economie et Humanisme n°117 mars-avril 1959

L’aménagement du territoire, pour permettre l’épanouissement humain, doit faciliter une action au service de l’homme total. Cette action n’est possible qu’en évitant un aménagement strictement lié à la production. Certes il serait dangereux de vouloir aménager le territoire sans la participation de ceux qui, par leur travail, assurent la richesse de la nation. Mais il faut éviter leur prédominance ; elle empêcherait de voir clairement toutes les dimensions de l’homme. Les responsables des collectivités locales, trop souvent tenus à l’écart des comités d’expansion régionale, sont, s’ils ne se laissent pas aller à la démagogie de clocher, tout désignés pour permettre à l’aménagement d’être véritablement une oeuvre de synthèse. R. CAILLOT, tirant les leçons des multiples enquêtes qu’il a dirigées, indique quelles pourraient être les dimensions de leur action.

Nous avons esquissé le rôle - irremplaçable - d’un Corps. Dans notre précédent article sur l’aménagement de la Cité, familial hiérarchisé et organisé, pour la détermination objective des besoins réels des hommes et, par là., pour rétablissement des programmes d’expansion économique et des plans d’implantation des équipements collectifs.

Aujourd’hui, il nous faut découvrir la place -irremplaçable elle aussi - des élus cantonaux et municipaux - dans la mise en place de cet aménagement humain de la Cité. Mais, pour ce faire, il nous faut d’abord brosser, à grands traits, les perspectives essentielles au sein desquelles doit s’insérer leur action.

I. -LA NOUVELLE CIVILISATION A INSTAURER

Nous ne reviendrons pas ici sur le dilemme (analysé dans l’article précité) : Libéralisme, Collectivisme, fausses solutions d’un problème lui-même mal posé. Rappelons-en seulement, comme point de départ de notre présente réflexion, la conclusion. Le problème essentiel à résoudre pour là mise en place d’une authentique démocratie économique n’est pas d’abord de savoir qui sera maître des moyens de production ; il est, avant tout, de savoir si l’humanité doit vivre pour produire ou si, au contraire, elle doit produire pour vivre. L’option fondamentale, là encore, ne réside pas dans le choix des moyens, mais dans celui de la fin. Et ce disant, nous ne retombons pas, pour reprendre la critique de Marx, dans l’écueil philosophique de vouloir interpréter le monde ; nous voulons, nous aussi, le transformer, encore faut-il savoir dans quel but l’humanité va opérer cette transformation !

Quoiqu’on puisse en penser, ce choix de la « fin » n’a pas que des incidences idéologiques : entre les « communes populaires » chinoises, par exemple, entièrement conçues comme une mobilisation générale de la population en vue de développer au maximum la production industrielle et agricole, et les communes ou groupements de communes, dont nous traiterons, intégrant les activités économiques comme un des éléments de la promotion humaine, personnelle, familiale et sociale, il y atout l’abîme qui sépare ces deux finalités. D’un côté : subordination totale des hommes, des structures familiales et sociales aux impératifs de production ; de l’autre, subordination de la production aux exigences du bien commun des hommes.

Car, en définitive, c’est bien là que se noue le problème à résoudre. L’hypothèse marxiste (lourde psychologiquement, bien qu’elle s’en défende, des redoutables conflits sociaux contemporains) qui veut expliquer la totalité de l’histoire humaine par la lutte des classes, ouvre sans doute des aperçus intéressants. Mais cette hypothèse, transformée hâtivement, dans le feu de l’action, en thèse, fait passer dans l’ombre un phénomène autrement plus tangible, plus profond et plus lourd de conséquences. De plus, en se voulant arbitrairement la seule clé de l’histoire des hommes, elle effectue un blocage désastreux entre les phénomènes économiques et le devenir de l’humanité, entre la nécessité, pour les hommes, « d’avoir » pour vivre, et leur besoin « d’être » pour s’épanouir.

Ce phénomène fondamental, le voici. Les cent ou cent-cinquante dernières années ne représentent, on nous le concédera, à l’échelle des dizaines de millénaires de l’histoire humaine, qu’un laps de temps bien court. Et malgré leur poids colossal de souffrances et de découvertes, elles ne constituent sans doute que l’aube d’une ère nouvelle. Cette ère nouvelle sans précédent se caractérise par deux données essentielles, initialement indépendantes, ou presque, l’une de l’autre : un essor prodigieux, bien qu’en gestation lente depuis deux siècles, de la population, et l’apparition explosive de la civilisation technique, industrielle et urbaine.

Que la lutte des classes soit un épiphénomène permanent de la vie économico-sociale de l’humanité, peut-être ; mais elle n’explique, ni ne résoud, ces deux données historiques.

Il est indéniable par ailleurs que ce développement simultané et prodigieux, de la population et des sciences, amène ce qu’on a appelé une « accélération de l’histoire ».

Cette mue et cette accélération, plus sensibles encore (malheureusement !) dans les faits que dans les consciences, imposent à l’humanité contemporaine une révolution psychologique et pratique. Il lui faut passer d’un équilibre millénaire économico-biologique quasi automatique dans des structures artisanales et familiales rurales, à une croissance harmonisée de sa population et de ses moyens de production dans des structures industrielles et communautaires urbaines.

Cette mue, d’une phase spontanée et inconsciente à une phase ordonnée et consciente, ne veut absolument pas dire qu’il faille passer des structures individualistes à des structures collectives. Cela veut dire, beaucoup plus profondément, que d’un équilibre « analytique " de petits groupes plus ou moins autarciques, il faut passer à un équilibre « synthétique » d’ensembles interdépendants.

Et l’on devine immédiatement qu’un te) équilibre synthétique, bien loin de minimiser les valeurs personnelles, les exige et les valorise. Car, à moins de confondre massification et solidarisation, il faut bien admettre que plus l’humanité se solidarise, plus elle réclame que les peuples et les divers groupes sociaux qui les constituent, loin de se volatiliser, se structurent organiquement. Le développement harmonieux et cohérent exige moins des hommes de synthèse plus ou moins géniaux, que la multiplication, à tous les échelons, de personnalités valables et susceptibles de travailler en équipe.

Mais lorsque nous parlons de « structuration organique » de groupes sociaux naturels, nous ne pensons pas du tout à une organisation interne du type syndicalisme contemporain, sortie spontanément de la stratégie de la lutte des classes. Nous ne prônons, par exemple, ni un Corps familial « fort » pour faire échec à une Organisation professionnelle monolithique, ni une Fédération « forte » des maires, pour faire échec au Pouvoir central. La synthèse n’est jamais le résultat d’un rapport de forces, elle est l’harmonisation des forces constituantes pour la réalisation, ici, de ce qui, à la fois, les unifie et les transcende : le Bien Commun.

La structuration organique dont nous parlons se situe simultanément sur deux plans :

  • le plan « territorial » qui est celui de la vie totale, celui où s’enracinent - et donc où doivent s’unifier -toutes les activités spécifiques. Ainsi, on est, au pire, mineur 8 heures sur 24 ; les 16 autres on est époux, père de famille, citoyen d’une commune, membre d’une association religieuse, culturelle, sportive, etc.
  • le plan « vertical » qui est celui de l’organisation interne des activités spécifiques : associations familiales, groupements professionnels, etc. Il est bien évident que le plan territorial, étant celui de la vie totale, intègre pour une part importante le plan vertical. Ce qui ne veut pas dire que l’organisation professionnelle par exemple va s’éparpiller en corporations, ce qui serait stupide, mais qu’elle va s’articuler pour répondre, en ce qui la concerne, aux besoins économiques des diverses unités territoriales.

Nous abordons ici, la deuxième partie de notre réflexion.

II. -LES CADRES DE LA CIVILISATION NOUVELLE ET LEUR CONTENU

Si l’interdépendance économique et technique des hommes et la croissance rapide de la population impose de passer d’une phase spontanée à une phase organisatrice, il va sans dire que les structures adaptées doivent rester « à taille humaine », si l’on veut éviter de voir l’humanité tomber dans un « univers concentrationnaire » si techniquement parfait qu’il en sera monstrueusement inhumain.

Or, il est indéniable, tant les faits contemporains le prouvent, que l’organisation monolithique, purement « verticale » des groupes sociaux et de l’Etat, nous mène infailliblement. à cet univers concentrationnaire. Seule la structuration organique territoriale de ces groupes et du pouvoir politique lui-même, en les réenracinant dans des problèmes de « vie totale », leur redonnera le sens du bien commun réel.

Mais structurer organiquement le territoire n’est nullement scinder ou réunir, avec plus ou moins de bonheur, des divisions administratives d’un autre âge. N’oublions pas, en effet, que nous avons à mettre en place, comme l’a si prophétiquement entrevu Kropotkinp, des ensembles territoriaux équilibrés et hiérarchisés, au sein desquels s’effectue la synthèse des diverses composantes sociales, économiques et politiques de la vie totale de la population.

Ces ensembles territoriaux hiérarchisés modernes, nous les construirons à partir de pôles urbains fonctionnels, que nous appellerons, pour ne pas multiplier l’éventail déjà large des dénominations, « pôles de développement ».

Il est indiscutable, en effet, pour qui étudie .comme nous le faisons les problèmes d’aménagement du territoire, que la commune traditionnelle a cessé d’être un microcosme : toute commune traditionnelle est aujourd’hui soit dans l’orbite d’une autre, soit le point d’attraction des autres. Il s’el !, suit que la « politique du clocher » est plus que jamais aberrante.

Le maire d’une commune satellite ne peut. plus agir raisonnablement qu’en liaison avec le maire de la commune-centre ; et le maire de la commune-centre, à moins de profiter égoïstement des avantages de domination qu’il possède, ne peut plus agir qu’en liaison avec les maires des communes satellites. Ainsi une politique d’industrialisation et de construction d’habitats menée par le maire d’une commune-pôle sans se soucier de ses conséquences sur les communes satellites peut amener, en quelques années, la disparition pure et simple de ces communes, et ce, au détriment du bien commun des populations.

Ceci ne veut pas dire que nous sommes pour le maintien de toutes les petites communes. Mais le pôle urbain ne doit pas oublier sa fonction qui est de promouvoir le développement harmonieux de la zone qu’il polarise. Il convient ici de ne pas confondre « l’exode agricole » souvent nécessaire avec « l’exode rural » qui, lui, n’est pas obligatoirement bon.

En ce qui concerne la détection de ces pôles, nous ne reprendrons pas les études déjà faites. Signalons seulement que ces pôles de développement fonctionnels et hiérarchisés sont, dans l’ordre croissant, les chefs-lieux de canton vrais, les chefs-Iieux d’arrondissement vrais, les chefs-lieux de département vrais, les métropoles régionales. Chacun de ces pôles doit posséder les équipements économique et sociaux correspondants aux besoins progressifs de la population.

On notera que déjà dans la phase actuelle de développement, le chef-lieu de canton traditionnel français constitue difficilement un pôle complet de développement. Mais étant donné les perspectives ouvertes par les moyens de transport individuels ou collectifs modernes, cette lacune n’en est plus une, et il semble préférable d’opter dès maintenant, comme unité de synthèse élémentaire, pour l’arrondissement vrai.

Par ce terme d’arrondissement vrai, nous entendons un ensemble de cinq à six cantons ruraux dont, toutes choses égales d’ailleurs, le rayon géographique à partir du pôle retenu oscille de quinze à vingt kilomètres. Ce qui signifie que, le réseau routier étant adapté, les temps de déplacement des points les plus éloignés au centre n’excèdent pas une heure aller et retour. Il va sans dire que cette définition théorique doit se modeler sur la réalité géographique et sociologique, et qu’il ne nous est pas possible dans le cadre de cet article d’entrer dan toutes les nuances, mêmes importantes.

Ces diverses zones hiérarchisées sont toujours « à portée d’homme ». Qui, aujourd’hui, parmi les plus humbles, ne connaît pas son chef-lieu de canton réel, là où a lieu le marché hebdomadaire là où se trouvent les commerces vestimentaires, le quincailler, l’électricien, là où s’effectuent les premières réunions sociales importantes ? Qui parmi les responsables de tous ordres de ces communes et de ce chef-lieu de canton ne connaît pas la petite métropole ayant déjà son ou ses bureaux bancaires permanents ses petits commerces de demi-luxe, ses embryons de services collectifs, son équipement industriel. etc., où il se rend et où il se rendrait davantage si elle était « équipée » comme elle devrait l’être ? Et ainsi de suite. On peut dire que par ces paliers successifs et eux-mêmes hiérarchisés, du chef-lieu de canton vrai à la métropole nationale, il n’y a aucun hiatus « humain ».

Mais les responsables dont nous parlons n’ont, rappelons-le, rien de commun avec les actuels délégués de syndicats de tous ordres. Ou bien, si l’on veut, ce peuvent être les mêmes hommes mais se présentant ici comme les personnalités professionnelles connaissant le mieux les enracinements territoriaux de leur profession. Ainsi, le représentant des épiciers du canton n’est pas là seulement pour défendre ce qu’on appelle les « intérêts" des épiciers, mais pour étudier, par exemple, si le nombre et la localisation des points de vente sont con- formes aux besoins de la population des diverses communes du canton.

D’aucuns trouveront peut-être que nous sommes très loin du sujet de notre article. Nous y sommes, au contraire, en plein ; en effet qui donc, plus que les conseils généraux et les conseils municipaux ces défenseurs-nés et élus du bien commun, se trouve aussi engagé dans l’instauration concrète de cette nouvelle civilisation ?

III. -LE ROLE SPÉCIFIQUE DES ÉLUS TERRITORIAUX

On peut donc dire que durant ces cent-cinquante années de révolution démographique et technique, les trente-huit mille maires de France cantonnés dans des tâches presque purement administratives et isolés les uns des autres par la structure même de leur mandat, ont assisté résignés ou impuissants au démantèlement de notre civilisation artisano-rurale. Les maires des communes importantes, peu passionnés par leur rôle d’administrateurs, se sont évadés vers la députation, laissant à leurs adjoints le train-train de la gestion publique.

Pour comble de malchance, la politique épousant les seules structures verticales de milieux sociaux déracinés, vint trop souvent transformer en compétition de luttes de classes les moindres élections municipales. Heureusement que le contact permanent du réel limita un peu les dégâts de cette intrusion des facteurs idéologiques dans le bien commun. Il n’en reste pas moins qu’une telle atomisation structurelIe du corps municipal aggravé de dissensions idéologiques à tous les échelons, a réduit le corps municipal à une inefficacité presque totale.

Seuls les quelques trois mille conseillers généraux réunis organiquement au plan départemental ont pu travailler en commun. Hélas, les rivalités politiques qui présidaient également à leur élection et les rendaient souvent esclaves de leurs électeurs, introduisaient dans leurs décisions plus d’éléments de désagrégation et de démagogie que de promotion du bien commun. La dévalorisation rapide des limites départementales, en les faisant ouvrer dans un cadre organique périmé, n’ajoutait pas à leur efficacité.

Les perspectives ouvertes précédemment donnent aux conseillers généraux et aux maires une place de premier plan et de graves responsabilités : ils deviennent, en équipe, les artisans et les arbitres du bien commun. Reprenons rapidement chacun de ces trois points.

1. Au sein des diverses zones de développement, nous l’avons déjà noté, la coordination et l’harmonisation des opérations de mise en valeur du sol, de répartition des équipements industriels, commerciaux, de transport, sociaux, nécessitent une étroite collaboration des élus territoriaux. On peut schématiquement présenter ainsi les équipes : pour le canton vrai, les maires des communes et leur conseiller général ; pour l’arrondissement vrai, les conseillers généraux et des représentants des maires de chaque canton ; pour le département vrai, les conseillers généraux et les représentants des divers pôles de développement ; pour la région, les représentants des conseillers généraux de chaque département vrai et les maires des pôles de développement importants.

Dès l’arrondissement, toute représentation se fait au nom de l’ensemble polarisé que chacun représente.

2. Artisans du bien commun, les élus territoriaux le sont maintenant, par définition. S’ils travaillent en équipe ce n’est pas pour gérer, c’est d’abord pour construire. Ce qui va nécessiter que chaque élu dispose pour l’espace dont il est responsable des données statistiques démographiques, économiques, sociales indispensables. Intégrés dans des ensembles territoriaux que tous voudraient vivants, les dix- mille-cent-trente-sept maires français des communes de moins de deux cents habitants, au lieu de se sentir administrateurs de futures nécropoles, reprendront courage ; les cent-vingt-deux maires des communes de plus de trente mille habitants, au lieu de faire égoïstement cavaliers seuls en poursuivant pour elles-mêmes - sinon pour eux-mêmes ! - l’agrandissement de leurs villes, penseront que leurs responsabilités de chefs de file leur imposent de faire grandir les autres avec eux et, sous un certain angle, grâce à eux.

3. Arbitres du bien commun, ce sera là sans doute leur tâche la plus passionnante et la plus délicate. Leurs responsabilités territoriales les obligent au seul paternalisme qui soit de bon aloi : le paternalisme éducateur.

Au contact permanent des réalités économiques et des personnes (alors que les élus nationaux sont surtout au contact des problèmes économiques et des problèmes sociaux), ils ont moins à faire appliquer des lois qu’à les vivifier et à les rajeunir.

C’est à eux, par exemple, d’intervenir pour que les commerçants s’organisent au sein de chaque pôle de développement afin de constituer un véritable service public de distribution, au lieu de vivre, hélas I trop souvent en parasite.

C’est à eux, en zone rurale, de veiller à ce que le capital communal et cantonal que constitue la terre, soit correctement mis en valeur. Un maire, un conseiller général ne doit pas se désintéresser des modes d’utilisation et d’occupation du sol ; il ne peut pas laisser les exploitations se disloquer et les terres cultivables se lotir au gré des rivalités ou de la cupidité des héritiers, ou au gré des besoins d’argent d’exploitants acculés à la misère. Responsables du présent et peut-être encore plus de l’avenir du territoire commis à leur charge, ils ont le devoir impérieux de tout mettre en oeuvre pour assurer cet avenir, et singulièrement d’alerter les organisations professionnelles et familiales, les services techniques compétents pour résoudre ensemble lès problèmes.

C’est à eux, en zone industrielle, de veiller en liaison, là encore, avec les organisations professionnelles patronales et ouvrières, à ce que la croissance des usines ne déséquilibre pas les autres activités économiques, soit par leur appel inconsidéré de main d’oeuvre, soit par l’appât de salaires très supérieurs aux autres. Ce qui ne veut pas dire qu’il leur faut stopper toute expansion industrielle (ce qui serait ridicule) mais que cette expansion doit se faire harmonieusement (en l’occurrence que les structures agricoles ou des autres industries soient les meilleures possibles : ce qui suppose, là encore, au sein des diverses zones de synthèse, une collaboration interprofessionnelle étroite avec la participation active des divers élus territoriaux).

C’est à eux encore, en liaison avec les organisations familiales el les administrations publiques qualifiées, de veiller à la mise en place quantitative et qualitative des divers équipements sanitaires, scolaires, culturels, etc… nécessaires à la vie sociale des familles.

Il n’est sans doute pas inutile, de préciser que, dans le concret, ce travail en équipe des maires et conseillers généraux n’est pas seulement nécessaire au sein de chaque zone ; de synthèse, mais encore entre zones de synthèses contiguës.

En effet, comme nous l’avons maintes fois signalé, la réalité socio-économique oblige à distinguer très nettement :

  • les zones d’activités homogènes, ensemble de communes caractérisées par la similitude des activités économiques de leurs habitants : soit que cette similitude tienne à la cohérence d’un terroir agricole (tels que le Beaujolais, les Dombes, la Bresse, etc…), soit qu’elle soit née des richesses du sous-sol (tels que les bassins miniers), soit encore qu’elle soit le résultat d’une dissémination industrielle (telle que la zone ruralo-textile du Massif de Tarare),
  • les zones d’attraction hiérarchisées, qui dans nos perspectives de civilisation urbano-industrielle, sont appelées à devenir les « zones de synthèse » dont nous avons parlé plus haut.

Or il n’échappe à personne, que, sauf cas exceptionnels, il n’y aura pas identité entre ces deux types de zones. Ainsi la Bresse est découpée inégalement entre trois pôles au moins : Louhans, Bourg et Mâcon ; les Dombes également sont partagées entre Bourg, Villefranche-sur-Saône et Lyon ; le Massif de Tarare, entre Tarare et Roanne, etc.

La mise en valeur de l’ensemble de ces zones d’activités homogènes, va donc exiger des maires et conseillers généraux une triple collaboration dans l’ordre chronologique suivant :

1. Au sein de chaque zone d’activités homogènes, réunion des responsables territoriaux pour déterminer avec les organismes professionnels et les services publics techniques intéressés (Génie Rural, fonctionnaires de la direction de l’Aménagement du Territoire, etc…) ainsi qu’avec les responsables familiaux, tes modes les meilleurs de mise en valeur de ces zones.

2. Au sein de chaque zone de synthèse, réunion des responsables territoriaux de ces zones pour coordonner, là encore en liaison avec les professionnels et l’Administration, les actions de mise en valeur des diverses portions de zones d’activités homogènes inclues dans la zone de synthèse et la mise en place des équipements collectifs économiques et sociaux correspondants.

3. Entre zones de synthèse, et suivant le ou les zones d’activités homogènes intéressées, harmonisation des actions de mise en valeur pour que le développement de la totalité de la ou des zones d’activités homogènes soit cohérent,

CONCLUSION

Nous nous arrêterons à ces exemples, pensant en avoir assez dit pour que maires, conseillers municipaux et conseillers généraux découvrent que le rôIe qui leur est dévolu est sans doute un des plus beaux rôles humains qui soient. Tant il est vrai que le travail en équipe, au contact des réalités, en élargissant le regard et le coeur, est sans commune mesure avec le rôle d’exécutant d’une démocratie formelle, fut-elle libérale ou populaire.

Ces pages paraîtront peut-être à d’aucuns utopiques. Qu’on nous fasse l’honneur de croire que dix années d’enquêtes socio-économiques à ces différents échelons : cantons, arrondissements, départements, région, et de contact direct avec des maires, des conseillers généraux, des industriels, des exploitants agricoles, des commerçants, des ouvriers, des responsables familiaux, etc. nous ont convaincu que rien de ce nous avons avancé n’est impossible. C’est, au contraire, l’adhésion pro- fonde de chacun qui nous a poussé à écrire, pour tous, ce qui fait, depuis des années, le thème de nos réflexions.

Sans doute n’avons-nous rien dit du rôle des élus nationaux dans cette mise en place démocratie économie authentique. Nous avons pensé qu’avant de construire le faîte de l’édifice il fallait en assurer les assises, la démocratie ne pouvant être réelle que vécue à la base. Nous n’avons qu’esquissé également le rôle spécifique des organismes professionnels patronaux et ouvriers. Nous y reviendrons.

R. CAILLOT


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