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Concilier planification et aménagement du territoire

par P. Viot - Economie et Humanisme n°146 mai-juin 1963

Désirée par beaucoup et inscrite dans des textes officiels récents, la synthèse de la planification et de l’aménagement du territoire sera-t-elle prochainement réalisée dans les faits ? C’est à cette question fort complexe que P. Viot essaie de donner une réponse claire. Pour cela il pose les jalons et les conditions qui doivent, non seulement la rendre possible, mais fructueuse. De plus, il nous permet de mieux comprendre l’importance des décisions prises actuellement car elles engagent l’avenir.

L’unité de la planification et de l’aménagement du territoire est maintenant inscrite dans les textes. Le gouvernement vient en effet d’adopter douze décrets qui réforment les structures administratives responsables de la politique d’expansion régionale et d’aménagement du territoire.

L’exposé des motifs de cette réforme ne laisse aucun doute sur les raisons qui l’ont inspirée. Les aspects spatiaux du développement, au lieu d’être envisagés séparément, doivent désormais entrer en ligne de compte dans le Plan. Ce principe est le point de départ d’une nouvelle organisation administrative à un double niveau :

Pour assurer une meilleur unité de conception en matière de planification, le Commissariat Général du Plan est chargé de procéder aux études d’aménagement du territoire et d’intégrer leurs conclusions dans les plans de développement économique et social.

Pour améliorer et renforcer les moyens et les procédures d’exécution du Plan dans le domaine de l’action régionale et de l’aménagement du territoire, une délégation est créée et investie d’un rôle de coordination et d’impulsion.

Ainsi il est mis fin, en principe, à une regrettable dualité : les planificateurs doivent se préoccuper des conséquences du développement économique sur la répartition géographique des hommes et des activités, tandis que les responsables de l’aménagement du territoire abandonnant toute conception " fixiste » de l’occupation du sol, doivent tenir compte des facteurs de mobilité et de transformation inhérente au progrès technique.

Nettement affirmée par les textes, la synthèse de la planification et de l’aménagement du territoire sera-t-elle prochainement réalisée dans les faits ? C’est à cette question qu’il faut essayer de donner une réponse claire.

La synthèse serait plus facile si la planification du développement et l’aménagement du territoire, dotés d’une plus longue expérience, avaient complètement exploré chacun leur domaine et nettement situé leur action l’un par l1apport à l’autre. Or nous n’en sommes pas encore là.

Après seize ans d’existence, la planification a mis en oeuvre une pratique dont le succès séduit maints pays étrangers. Sans renoncer aux méthodes d’économie concertée adoptées par M. Jean Monnet, elle doit cependant les adapter à de nouvelles exigences : politique des revenus, action régionale, etc. Dans ces domaines récemment ouverts à son intervention, les connaissances font encore souvent défaut et les techniques demeurent hésitantes. Ainsi certains facteurs de l’expansion dans le temps, notamment ceux qui ont trait à la formation des hommes, sont à étudier plus attentivement, tandis que l’analyse de développement dans l’espace connaît un retard encore plus grand.

Né quelques almées après le début des plans, l’aménagement du territoire a largement puisé dans l’urbanisme le contenu de ses réflexions liminaires. Ce n’est que peu à peu qu’il s’en est dégagé pour aborder dans une optique plus large les problèmes de l’investissement collectif. Encore l’a-t-il fait avec le souci très net de distinguer ses études .de celles du Plan et dans la crainte d’une synthèse hâtive avec celui-ci. Ces préoccupations étaient nettement marquées dans le numéro spécial consacré il y a trois ans à l’aménagement du territoire par « Economie et Humanisme ». M. Jean Labasse n’y affirmait-il pas que les objectifs spatiaux exigeraient d’être envisagés à part pour avoir quelque chance de s’imposer et que l’aménagement du territoire devait être conçu distinctement de la planification économique.

Depuis trois ans, l’économie géographique a fait quelques pas en direction de la géographie économique. Celle-ci, soucieuse d’être plus « appliquée » ou plus « active », paraît trouver un aliment à sa curiosité et un objet à son intervention dans les nouvelles tendances de la planification. A l’indifférence ou à la crainte, est-ce l’intérêt mutuel qui succède ?

La réflexion sur la finalité du développement, présente dans le IVme Plan et amorcée pour le Vme, ouvre la voie à un rapprochement. L’aménagement du territoire y apparaît comme l’une des fins que se propose la planification. Il ne peut être la fin exclusive du Plan, mais parce qu’il recherche l’équilibre harmonieux des activités et de l’habitat, il inspire et oriente nombre de ses objectifs.

En même temps l’application des techniques du Plan à l’aménagement du territoire f’ait accéder celui-ci au domaine des choix qui lui était jusqu’à maintenant presque complètement fermé ; il l’incite à définir ses propres priorités et à les confronter à celles que pourraient assigner au Plan d’autres fins, comme par exemple la poursuite de la plus grande rentabilité économique.

A vrai dire le stade des premières confrontations parait même dépassé. Déjà une recherche commune s’amorce et les premières manifestations d’une action concertée apparaissent. La synthèse recherchée doit pouvoir être réalisée dans une double perspective :

  • Les études sur l’évolution de la société française doivent permettre de fixer les grandes orientations à long terme (vingt ans) des plans successifs et, parmi elles, Ies directives de la politique de l’aménagement du territoire,
  • Chaque Plan à moyen terme (quatre ou cinq ans) doit être « régionalisé » afin d’assurer la cohérence géographique de ses objectifs sectoriels et de faire participer un nombre accru de citoyens à sa préparation et à son exécution.

LES DIRECTIVES A LONG TERME DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Le IVme Plan 1962-1965 a été préparé en visant l’horizon 1975. Il couvrira probablement la période 1866-1970 et étendra son champ d’investigation jusqu’à 1985. Mais en même temps l’a méthode de l’étude à long terme serait transformée : elle ne viserait plus à préciser un taux de croissance globale, mais à fixer certaines donnée, qui éclairent les décisions à prendre notamment en matière d’infrastructure urbaine, de localisation des activités, de choix entre dépenses sociales et économiques. On procéderait aussi à une véritable recherche prospective éclairant les transformations de la société française sur une période d’une vingtaine d’années.

Une durée d’une vingtaine d’années représente en effet le champ utile de nos investigations sur les transformations économiques et sociales de la France. Elle donne aussi la mesure de l’effort que I’on peut demander à un pays en une génération. Au delà, l’avenir devient plus difficile à concevoir et à maîtriser et les risques d’erreur deviennent beaucoup plus considérables.

L’étude sur 1985 ne peut considérer séparément au départ les aspects géographiques du développement technique, économique, social ou culturel. Elle constitue une source commune à laquelle s’alimente aussi bien la planification que l’aménagement du territoire. De nouvelles structures urbaines naîtront des transformations du mode de vie dans les villes, notamment à cause des conditions d’utilisation des .loisirs. L’infrastructure des communications matérielles ou intellectuelles- sera modifiée par les innovations du progrès technique ; elle sera aussi révisée en fonction des conditions de développement des diverses activités économiques : rien ne sert d’imaginer de nouveaux tracés sur la carte s’ils ne correspondent pas à une hypothèse valable de l’expansion économique des différentes régions. Les choix d’implantation des nouveaux équipements universitaires ne peuvent être davantage dissociés des profonds changements que connaîtront les programmes et les méthodes d’enseignement.

Au lieu de privilégier un aspect particulier, géographique ou autre, de l’évolution des vingt prochaines années, il faut donc chercher à en éclairer toutes les tendances, toutes les évolutions possibles et s’attacher ’aux plus significatives ou, selon l’expression de M. Pierre Massé, aux « faits porteurs d’avenir ». De cette étude pourra être déduite une géographie prospective de la répartition des activités et des hommes.

C’est là un second temps de la réflexion. Car il faut essayer. Do déterminer, compte tenu des contraintes de la nature, dans quelle mesure la volonté peut agir sur la géographie, ou autrement dit comment les transformations envisagées vont être délibérément orientées sur tout le territoire. C’est une nouvelle dimension donnée à la recherche prospective : celle de l’espace, que Leibniz définissait comme « l’ordre des coexistences possibles ».

Cette réflexion conduira-t-elle à la mise au point de directive d’aménagement du territoire ? Celles-ci font encore sérieusement défaut, mais, au point où nous en sommes, nous ne pouvons que tenter d’en esquisser la méthode et le contenu.

Méthode de l’aménagement du territoire

On a beaucoup hésité en France sur la méthode de l’aménagement du territoire. A l’analyse deux tendances extrêmes apparaissent.

L’une tend à définir a priori .les impératifs de l’aménagement du territoire et à en déduire toutes les autres actions. Négligeant au départ l’étude des facteurs non géographiques de l’évolution, elle aboutit souvent à remettre en cause les programmes relatifs à certains secteurs (communications, équipement urbain, etc.), mais sans présenter les justifications suffisantes à leur révision. C’est ainsi que maintes études sommaires sur les grands axes ou sur les métropoles urbaines n’ont pas entraîné les changements que l’on aurait pu souhaiter dans les politiques d’investissement. Prétendant à la synthèse, l’aménagement du territoire n’y parvient pas faute d’avoir pu établir et faire admettre au départ une conception d’ensemble.

L’autre tendance, moins extensive, pose au contraire le problème de l’aménagement du territoire national de la mêmj3 façon qu’au niveau d’une ville ou d’une région peu étendue. Elle incline à conférer à un plan national le même caractère l !’églemj3ntaire qu’aux plans régionaux ou communaux d’aménagement, en insistant sur les conditions de l’occupation du sol par les activités, les équipements collectifs et l’habitat. L’entreprise est difficile parce que les problèmes fonciers de l’aménagement deviennent très complexes au niveau du territoire national. Aux Pays-Bas, où la rareté du sol est pourtant plus vivement ressentie qu’en France, une telle conception a été finalement abandonnée : quelques plans verticaux, pourtant avec les objets limités (pistes cyclables, tourisme nautique, etc.) avaient été amorcés, mais les dispositions qui y étaient inscrites étaient remises en cause avant même d’avoir été reportées dans les plans régionaux et communaux.

Ces deux directions extrêmes engagent l’aménagement du territoire dans une impasse. Pour être efficace, 1’1lménagement du territoire doit inspirer mais non remplacer les perspectives propres à chaque secteur. De même s’il doit conduire à l’élaboration de règles générales concernant l’utilisation du sol sur tout le territoire, il n’impose des plans détaillés qu’en certaines zones (grande agglomérations, sites touristiques, etc.).

C’est pourquoi l’aménagement du territoire doit essentiellement consister en directives à long terme destinées d’une part à éclairer la voie des plans successifs du développement économique et social, d’autre part servir de cadre aux plans d’urbanisme ou d’aménagement foncier pour des zones particulières..

Cette conception n’est d’ailleurs pas très éloignée de celle qui avait prévalu à l’origine lorsqu’ont été préparés, à l’initiative de M. Claudius-Petit, les premiers documents de 1950 et 1952 (« fascicules verts » ) sur l’aménagem8nt du territoire.

Ce n’est qu’en 1961 que des travaux d’ensemble ont été de nouveau menés, sous la responsabilité du. Conseil Supérieur du Ministère de la Construction. En janvier 1962 a été présenté un document, dit « Plan d’aménagement du territoire » comprenant une première partie relative aux structures, méthodes et moyens et une deuxième partie concernant les applications de la politique d’aménagement du territoire national divisé en huit grandes régions.

Le Plan d’aménagement portait sur une périod8 beaucoup plus longue que les plans de développement économique et social, mais indéterminée quant à son horizon et dans ses étapes successives. Cette absence totale de référence au temps était difficile à admettre, car il faisait disparaître la notion de priorité et conduisait à admettre toutes les propositions. (De nombreuses opérations d’investissements ont été inscrites dans ce plan sans qu’un ordre réel d’urgence ait été établi entre elles).

En outre, l’adoption d’un plan unique avait l’inconvénient de ne dessiner que certaines évolutions futures possibles alors qu’il est été plus significatif à long terme de tracer plusieurs perspectives d’aménagement.

Malgré ces imperfections, le plan 1962 d’aménagement du territoire présentait l’avantage de mettre en lumière la nécessité d’une réflexion sur les transformations géographiques de la France au cours des vingt prochaines années. Il a ouvert la voie aux travaux qui sont maintenant menés par la Commission Nationale de l’Aménagement du territoire auprès du Commissariat général du Plan et qui doivent mener à l’élaboration de directives à long terme.

Pourquoi à long terme ? C’est que toute décision à court et à moyen terme est dominée par l’importance des délais nécessaires à l’évolution des structures fondamentales de la société française. La transformation de l’agriculture suppose de longs délais pour qu’évoluent les mentalités et les comportements du monde rural. L’évolution des structures industrielles entraîne des opérations de conversion ou de modernisation, qui dans certaines branches s’étendent sur une dizaine d’années. La rénovation des centres urbains vétustes ou mal construits s’effectue à un rythme assez lent. La faible mobilité des hommes limite encore pendant au moins une génération les possibilités de changements importants dans .le peuplement des régions. Aucune orientation générale ne peut être tracée à la politique d’aménagement du territoire sans tenir compte de cette inertie qui ralentit certaines transformations.

Ainsi les forces de changement doivent aussi être examinées dans une période à long terme. Ce sont les grands travaux de communications (navigation sur le Rhône, grandes autoroutes…) dont la réalisation atteint au moins une décennie. Ce sont aussi les grandes opérations d’aménagement rural qui transforment l’orientation des productions agricoles d’une région.

Pourquoi des directives et non un Plan ? Il n’est guère possible de tracer un Plan, avec les choix qu’il implique, pour une durée de vingt ans ; l’éventail des solutions possibles doit être laissé largement ouvert.

La mise au point d’une politique à .long terme de l’aménagement du territoire relève en effet de techniques très différentes de celles utilisés pour un Plan à moyen terme. Le Plan utilise les méthodes modernes de la prévision économique. Pour l’année terminale du Plan les principales données relatives à l’équilibre des biens et des services sont calculées avec la plus grande précision possible. Mais on ne peut conférer une très grande valeur pratique à ces méthodes lorsque le terme s’éloigne. Pour une période de vingt ans la prévision cède la place à l’étude prospective qui, renonçant à construire un modèle complet du futur, en recherche dans le présent les signes précurseurs.

Les actions-clefs de l’aménagement du territoire

L’intérêt de l’étude à longue portée est surtout de nous rendre perceptibles, les effets éloignés .des grandes décisions prises dès maintenant ou à prendre dans un proche avenir. Puisqu’il ne peut être question de fixer vingt ans à l’avance en un schéma unique toutes les opérations à réaliser, il faut retenir les actions-clefs de l’aménagement du territoire et les apprécier dans leurs conséquences sur 1985. La construction d’une autoroute, d’un complexe sidérurgique ou d’un établissement universitaire ne sera plus ainsi décidée en fonction des seuls besoins à moyen terme de la circulation automobile, de la consommation d’acier ou de la formation des étudiants, mais aussi en tenant compte des conséquences à long terme de cette réalisation sur la vie économique et sociale du pays.

La détermination des actions-clefs de l’aménagement est donc la première tâche à entreprendre, celle qui a préoccupé déjà de nombreux esprits, m’ais peut-être sans une convergence suffisante des efforts. Il s’agit de diriger surtout la croissance des villes, les transformations de l’enseignement, le progrès des communications et les nouvelles localisations industrielles. Consacrons seulement quelques remarques à ces quatre domaines.

  • La création de nouvelles structures urbaines est peut-être notre tâche essentielle jusqu’à la fin du siècle, peut-être aussi celle qui exige de notre part les plus grandes innovations. Car jusqu’à maintenant le problème de la ville de demain n’a guère été clairement posé. Il ne suffit pas d’évaluer quantitativement le Paris de l’an 2000 à une population de .12 à 16 millions d’habitants, il faut dès maintenant fixer la nouvelle contexture de la capitale, c’est-à-dire tracer les grandes lignes de l’organisation interne de la région future et non de l’agglomération présente. « Le pays qui a une capitale bien outillée gagnera ; si la ville est mal outillée vous verrez au fond des provinces, le bûcheron flâner » écrivait Le Corbusier. Il ne suffit pas davantage de prévoir en France plusieurs villes « millionnaires » faisant contrepoids à Paris ; chacune de ces villes, faites de plusieurs noyaux (exemple : Lille - Roubaix –Tourcoing ; Nancy - Metz – Thionville ; Lyon - Saint-Etienne - Grenoble), aura sa propre configuration que les investissements à décider dès maintenant doivent déterminer (ces choix concernent les autoroutes de « restructuration », les établissements universitaires et culturels, les aéroports internationaux, etc.). Alors que la civilisation des loisirs nous entraîne vers un nouveau mode de vie urbaine, nous regardons vers Ie passé…
  • Les transformations de l’enseignement : L’augmentation du nombre des étudiants conduit à la décentralisation universitaire (création de trois nouvelles Académies à Nantes, Orléans et Reims : construction de collèges scientifiques universitaires et de collèges littéraires universitaires dans une vingtaine de villes n"ayant encore aucun établissement d’Université). Mais l’aspect quantitatif ne doit là non plus être seul envisagé. Il faut étudier les problèmes d’ordre sociologique, comme par exemple l’a place de l’étudiant dans la cité de demain et s’interroger sur les décisions qui devraient dès maintenant en résulter (campus ou non ?). Il faut aussi rechercher comment les établissements universitaires actuels vont s’adapter aux transformations envisagées quant aux programmes et aux méthodes de l’Enseignement.
  • Le progrès des communications met fin au sentiment de l’éloignement et donne à l’homme moderne un pouvoir de quasi-ubiquité. Encore faut-il être en mesure d’utiliser les nouvelles possibilités offertes : l’automobile qui rapproche l’agriculteur du village-centre si l’état des routes le permet ; l’avion pour l’homme d’affaires pressé s’il existe un aéroport. Selon les parties du territoire, l’effort doit porter sur tel ou tel type d’investissement. A une autoroute dont le coût risque de différer longtemps la réalisation, pourquoi ne pas préférer, là ou ce gabarit est suffisant, les routes à trois ou quatre voies ? Pour les relations rapides entre grandes villes, pourquoi ne pas développer encore davantage les liaisons aériennes lorsque le relief limite les améliorations des liaisons ferroviaires ! Encore faut-il en convaincre les responsables sinon les utilisateurs.
  • Les nouvelles localisations industrielles seront plus libres que dans le passé. Plusieurs facteurs concourent à cet affranchissement. L’utilisation de matériaux de base, comme les métaux légers et les matières plastiques qui entrent de plus en plus en concurrence avec l’acier, diminuent dans une certaine mesure les sujétions imposées pour les transports. Dans les produits très élaborés, le coût de la matière première et celle des frais de transport représentent une part de moins en moins grande du prix de revient. En outre, l’épuisement des gisements nationaux rend indispensable le recours aux matières premières importées et permet des nouvelles localisations industrielles, notamment auprès des grands ports. Encore faut-il pouvoir utiliser rationnellement les possibilités qui nous sont ainsi offertes. Qu’il s’agisse des productions de série ou des productions diversifiées, le lien entre la grande ville et la grande usine apparaît de plus en plus net. Les conséquences pratiques n’en sont pas toujours bien comprises pour les localisations des investissements publics (logements, écoles, etc.).

Les objectifs primordiaux

Les actions-clefs de l’amén1lgement du territoire doivent concourir à des objectifs communs.

Actuellement le développement régional en France est dominé par deux phénomènes essentiels : 1) les transformations de l’agriculture qui entraînent une forte réduction de la population rurale, 2) l’intégration de l’économie française dans l’économie européenne, qui favorise surtout l’expansion économique des régions Nord et Est de la France.

Aussi deux objectifs primordiaux doivent-ils être assignés à la politique de l’aménagement du territoire : l’équilibre ville-campagne et l’équilibre Est-Ouest. Tous deux sont à rechercher simultanément.

Le poids relatif de l’Ouest de la France risque fort de diminuer si des mesures suffisantes ne sont pas prises au cours des vingt prochaines années. On constate en effet qu’à l’Ouest d’une ligne Le Havre-Marseille (contournant les régions Basse-Normandie, Centre Auvergne et Languedoc) la population totale augmenterait d’environ 10 % de 1962 à 1986 par extrapolation des évolutions constatées entre 1936 et 1962, d’une part, 1954-1962 d’autre part. Au contraire la population totale des régions Nord et Est (Région parisienne mise à part) augmenterait au cours de la même période d’environ 25 %.

Une politique de rééquilibre doit créer dans l’Ouest, le Massif Central et le Sud-Ouest les emplois indispensables pour absorber la main-d’oeuvre excédentaire et favoriser le relèvement du niveau de vie. Déjà l’industrialisation adonné depuis près de trois ans des résultats encourageants en Bretagne et dans Ies départements limitrophes. Cette première expérience a permis de mieux se rendre compte de la place qui peut être réservée à une politique d’action régionale à l’intérieur des Plans de développement économique et social.

LA REGIONALISATION DU PLAN ET L’ELARGISSEMENT DE LA PARTICIPATION

Jusqu’au IVme Plan la préoccupation régionale a été présente à l’esprit du planificateur mais sans jamais complètement s’imposer à lui. L’expérience mosellane du 1er Plan est demeurée une tentative isolée. Les plans régionaux établis à partir de 1955 n’ont guère été rattachés au PIan national.

Il faut attendre le IVeme Plan pour que la décision soit prise de « régionaliser » le contenu du Plan national dans chaque secteur. C’est là une innovation de grande portée puisque les décisions sectorielles doivent être désormais examinées dans leurs conséquences spatiales ; au niveau de chaque région, une synthèse horizontale permet de s’assurer de la cohérence des actions verticales.

Ainsi la réalisation des directives à long terme de l’aménagement pourra être suivie à travers les objectifs régionalisés de chaque Plan successif.

La régionalisation du Plan répond à une double exigence. Elle permet de réaliser une planification techniquement plus « fine » (et non plus détaillée) c’est-à-dire mieux ajustée à la diversité des situations géographiques. Mais elle facilite aussi la participation des milieux sociaux et professionnels à Ia préparation et à l’exécution du Plan. Ces deux tendances se rejoignent d’ailleurs car une planification s’adaptant mieux aux réalités concrètes doit s’appuyer sur des avis plus largement décentralisés.

Les prolongements du Plan national au niveau de la région

La régionalisation du IVme Plan a été entreprise selon la procédure dite des « tranches opératoires » qui réalise l’articulation indispensable entre organismes nationaux et régionaux de la planification.

Il y avait un risque au départ, - et ce risque n’a pas encore totalement disparu -, que la régionalisation soit limitée à la répartition administrative, par les instances centrales, des investissements publics, alors qu’elle doit s’étendre à tous les secteurs, publics ou privés, et que toutes les actions envisagées doivent s’insérer dans un examen d’ensemble et autant que possible décentralisé, du développement économique de la région.

Il a fallu lutter contre les habitudes centralisatrices et pallier les insuffisances de l’information pour faire adopter une conception extensive selon laquelle, un véritable dialogue doit s’établir entre instances centrales et instances régionales sur les conditions de l’expansion économique de chacune des régions.

Ce dialogue se termine maintenant pour le IVme Plan et devra être repris pour le Vme. L’expérience acquise pour le IVme Plan a fait nettement apparaître qu’il ne pouvait être fructueux qu’à deux conditions ; tracer un cadre national à la discussion et définir exactement le contenu de l’apport régional.

Le cadre national doit être suffisamment précis pour guider les travaux de régionalisation et suffisamment souple pour être adapté et révisé en cours de préparation du Plan.

On peut citer à cet égard l’exemple des travaux réalisés par la Commission de la main-d’oeuvre pour le IV me Plan. La comparaison des disponibilités et des besoins en main-d’oeuvre a permis d’établir des prévisions région par région sur le déficit ou l’excédent probable jusqu’en 1965. Certes les prévisions conservaient un caractère approximatif, mais elles permettaient de situer l’ampleur des déséquilibres régionaux de l’emploi. Ainsi l’effort de création d’emplois dans les régions riches en main d’oeuvre et pauvres en activités industrielles a pu être mieux appréciée.

Dans Ie domaine de la production et des investissements, l’insuffisance des informations statistiques a malheureusement empêché de formuler des prévisions globales région par région. Il faut espérer que les progrès d’une régionalisation de la comptabilité nationale viendront combler cette lacune.

La nécessité d\un cadre national était particulièrement sensible en ce qui concerne les investissements publics. La fixation d’ « enveloppes financières », dont on s’est efforcé de calculer le montant à partir d’une comparaison des besoins entre les régions, était indispensable, mais conçue sans rigidité (variations admises de 20%, possibilités de transfert) elle a en même temps ouvert un dialogue qui, à l’intérieur des limites du plan national, a fait apparaître les priorités propres à chaque région. Le choix de ces priorités ne permet pas d’ailleurs seulement une meilleure hiérarchie des urgences dans les programmes des ministères, il aide aussi les régions à mieux prendre conscience de leurs véritables problèmes.

La régionalisation n’est qu’amorcée si elle ne conduit pas à définir un apport régional au Plan. Or il n’existe guère de domaine où la contribution régionale ne soit un enrichissement aux travaux du Plan. (Une méthodologie s’impose toutefois pour que le contenu des renseignements fournis par les régions soit suffisamment homogène).

Les études menées dans certaines !régions, comme par exemple sur l’emploi en Lorraine, éclairent révolution des disponibilités en main-d’oeuvre (rythme de diminution de la population active agricole selon les zones, ampleur du sous-emploi féminin, etc.). L’examen des besoins en main-d’oeuvre par branches fait apparaître d’assez nettes discordances entre les appréciations nationales et régionales pour l’évolution de certaines activités industrielles. Ainsi les prévisions globales établies au niveau national peuvent être révisées et affinées après un examen régional ; les actions indispensables (localisation d’activités nouvelles, formation de la main-d’oeuvre, etc.) seront ensuite menées en meilleure connaissance de cause.

D’autres exemples d’analyses concrètes à mener au niveau régional peuvent être cités dans le domaine des activités industrielles. Des comparaisons sur l’âge ou le dynamisme des industries de diverses régions complèteraient les travaux des Commissions nationales compétentes ; de même les relations d’échanges industriels avec certains pays voisins pourraient être utilement examinés à l’échelle des régions.

Enfin une contribution des régions à une étude des besoins aiderait à définir une répartition rationnelle des investissements publics dans chaque secteur. Déjà, à la lumière de l’expérience du IVme Plan, certaines améliorations ont pu être apportées ou proposées. Pour l’agriculture par exemple, l’analyse régionale fournit les bases concrètes de choix que l’étude globale ne permet pas de présenter dans toute leur complexité. Dans un secteur comme l’équipement scolaire, on s’achemine vers la définition de critères mieux ajustés à la variété des situations régionales (retard de la scolarisation, nombre des établissements privés existants, vétusté de l’équipement existant, etc.). Signalons comme dernier exemple des travaux à confier aux régions, l’intérêt que présente notamment pour les équipements collectifs, l’étude des sources de financement complémentaire de celui de l’Etat (collectivités locales et autres collectivités publiques ou parapubliques).

La participation régionale au Plan

L’élargissement de la participation est probablement la raison la plus profonde qui conduit à la synthèse du Plan et de l’aménagement du territoire. P1us de 3000 personnes ont été associées aux travaux du IVme Plan par les commissions de modernisation. Une diffusion plus grande que par I.e passé a été donnée à ces travaux et au contenu du IVme Plan. Le Parlement et le Conseil économique et social auront à se prononcer en 1964 sur les options centrales du IVme Plan. A bien des signes, on constate que la planification en France devient de plus en plus démocratique.

Mais une démocratie vivante suppose une extension constante du cercle des initiés et des responsables. C’est par la projection du Plan dans l’espace qu’il est possible d’en augmenter le rayonnement et d’en accroître l’autorité dans Ie pays. Tant que le Plan conserve une optique strictement sectorielle, tant que ses choix se situent à un niveau global, les discussions qu’il suscite risquent, malgré une large diffusion de l’information, de n’éveiller qu’un intérêt encore insuffisant. L’avantage de la régionalisation est double : d’abord offrir un cadre plus limité où chacun puisse mieux situer ses préoccupations de producteur, de consommateur, d’usager ou de simple citoyen, ensuite, présenter de façon plus concrète les réalisations du Plan en montrant quelles transformations elles entraînent sur tout le territoire. La préoccupation de l’aménagement du territoire doit être à l’origine d’une représentation visuelle du Plan plus largement répandue. Elle donne ainsi au Plan sa véritable signification d’œuvre collective, qui se matérialise par les usines dans les zones industrielles, les équipements collectifs dans Ies grands ensembles, les liaisons routières établies entre les régions.

Déjà pour le IVme Plan, un premier pas a été franchi ; les Comités régionaux d’expansion économique ont été associés à la préparation des tranches opératoires. Cette association n’a pas été partout un égal succès : la régionalisation était encore pour le IV me Plan une expérience dont la méthode devait être expliquée en même temps qu’appliquée. les comités n\avaient pas tous déjà dans le passé procédé à des études sur le développement régional, les moyens dont ils disposaient étaient encore parfois très réduits. Néanmoins, partout l’essai a révélé une très nette volonté de participation concrète aux travaux du Plan.

Comment à l’avenir cette participation sera-t-elle mise au point ? La réponse à cette question est difficile, car les structures régionales n’ont guère trouvé encore une assise stable.

On peut d’abord s’interroger sur la composition des comités régionaux : assemblée de notables ou conseil des responsables de l’économie ? Selon les cas, ils sont plutôt l’un ou plutôt l’autre. Ils représentent plus ou moins fidèlement les forces vives de la région. Peut-il en être différemment dans une phase transitoire où l’aménagement du territoire est autant le « ménagement " du passé que la préparation de l’avenir ? De nombreuses équipes locales actives (agriculteurs, patrons ou syndicalistes) existent certes, qui peuvent constituer autant de facteurs d’animation. Mais elles sont encore inégalement réparties sur le territoire et ne sont pas toujours en relations très étroites avec le comité régional.

Il faut dire aussi que dans un pays traditionnellement centralisé, les représentants des régions peuvent estimer la revendication plus efficace que la participation. « Faire du bruit devant le guichet » selon l’expression d’Alain ne demeure-t-elle pas la meilleure attitude ? C’est pourquoi une association véritable du Plan n’est guère durable si elle ne s’accompagne en même temps d’une volonté de décentralisation.

L’expérience des tranches opératoires a clairement montré à cet égard les limites des Conférences interdépartementales dans leur forme actuelle. Plusieurs Préfets coordonnateurs ont eux-mêmes insisté sur un renforcement de leurs pouvoirs et de leurs moyens. Auprès d’eux de petites équipes commencent à se constituer avec le recrutement de jeunes fonctionnaires dont quelques-uns viennent des corps traditionnels de .l’Etat (corps préfectoral, Mines, Ponts et Chaussées…). Est-ce là le germe administratif d’une organisation écocomique régionale dotée de plus amples responsabilités ?

Il apparaît aussi que l’organisation des milieux professionnels n’est pas non plus encore parfaitement adaptée à la régionalisation du Plan. Les circuits de décision et d’information sont le plus souvent verticaux, rarement horizontaux. II est vrai que la prise de conscience des réalités régionales à laquelle on assiste maintenant dans la plupart des professions est de nature à faciliter bientôt les travaux régionaux à caractère interprofessionnel.

Enfin la mise en place de nouvelles structures de participation ne peut manquer de poser avec acuité le problème de la représentation politique au niveau régional. Les formes nouvelles de démocratie économique qui sont progressivement introduites ne sont-elles pas destinées à entrer en conflit avec les formes traditionnelles de démocratie politique ? L’absence d’échelon politique au niveau régional risque de rendre difficile le règlement d’un tel conflit, à moins que la solution ne vienne d’une transformation des institutions politiques nationales.

Le principal reproche que l’on peut formuler à l’encontre des politiques suivies jusqu’à maintenant est qu’elles se définissaient en termes trop uniquement géographiques ou au contraire trop exclusivement économiques. La synthèse ne peut se réaliser par la seule addition ; elle se fera à un niveau plus élevé, à partir de la conception que les français peuvent avoir aujourd’hui de la société de demain.

Si les idées directrices ne se précisent que peu à peu c’est qu’elles ont trait à des phénomènes dont l’importance nous échappe dans l’immédiat parce qu’ils sont de longue portée, comme par exemple le rapprochement entre ’le mode de vie urbain et rural et l’incidence de l’unité européenne sur le peuplement de notre territoire. Mais après une longue indifférence, la prise de conscience ne peut être rapide. Déjà on constate aujourd’hui en France la volonté d’orienter les transformations futures ; de nouvelles procédures et de nouveaux instruments sont mis en place ; les méthodes de la planification s’adaptent à la préoccupation de l’aménagement du territoire.

Et pourtant l’avenir dépend des décisions présentes : 1985 commencera aujourd’hui.

P. VIOT


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