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Gouvernance globale et société civile, enjeux pour le long terme

par Gérard Rolland

Texte publié dans le n°295, de juillet-août 2001, de la revue Développement et civilisations (à l’époque Foi et développement).


Même à propos de réalités ou de situations graves et urgentes, il n’est pas interdit ni inutile de souligner, avec un brin d’humour, quelques paradoxes. Manière de solliciter une attention souvent encline à se laisser noyer ou disqualifier par la complexité des questions et les hautes sphères où l’on imagine encore qu’elles seront traitées avec la plus grande rigueur et compétence.

Ainsi en est-il, premier paradoxe, du fait que le Centre Lebret ait été invité à exprimer quelques idées dans le cadre de la problématique ouverte à l’initiative de cette publication. Porteur d’une assez longue histoire et d’une riche tradition au service du développement des peuples, le Centre Lebret est une petite association quant à son noyau opérationnel, mais qui ne veut pas du tout s’abriter derrière le label small is beautiful ! Issu, en 1972, d’un partage des tâches de recherche avec l’IRFED(1), il œuvre à l’animation d’un réseau international d’acteurs de développement humain par des stratégies de recherche-action. La notion de « réseau » est essentielle quant aux engagements et investissements nécessaires. Le travail « en réseau », aujourd’hui fort à la mode, ne s’improvise pas et exige une méthodologie souvent encore ignorée ainsi qu’un travail d’infrastructure obscur et non médiatisable. Pourtant, les réseaux de corruption montrent très bien – a contrario – l’efficacité de ce fonctionnement.

Un lieu modeste

L’intérêt de cette très sommaire présentation, outre d’honorer le lecteur qui peut ainsi savoir un peu qui parle et d’où, est d’assumer le paradoxe d’un lieu modeste qui doit, au quotidien, à travers les recherches, les actions, les initiatives et les démarches du réseau, se mesurer, se positionner et agir en fonction, entre autres, des grands débats qui préoccupent la planète et dont les termes, le plus souvent, sont pré et surdéterminés par des pouvoirs (gouvernementaux et intergouvernementaux) dont le conformisme idéologique à l’égard des logiques marchandes anglo-saxonnes est affligeant.

A cet égard, donc, la manière d’appréhender les questions à partir du « petit » donne une configuration particulière à la problématique et oriente certainement vers des solutions qui n’apparaissent quasiment jamais dans les vœux et résolutions émis lors des grands sommets. « Aux petites idées correspond le leurre des grands programmes à réaliser. A toute grande idée correspondent mille et une mesures de mise en œuvre, dont une partie seulement est prévisible »(2).

Le second paradoxe provient de la problématique du « temps ». Les outils de gouvernance politique peuvent-ils prendre en charge le « long terme » ? Ou bien ne peuvent-ils, pour des raisons respectables de réélection ou de nomination ou de reconduction de mandat, etc.… que gérer le court terme ?

Pour ce qui est du développement, après quatre décennies, le court terme est un champ de ruines : la liste des PMA s’allonge ; à l’intérieur de pays hautement développés, des « poches » (voire des ghettos) de sous-développement se multiplient et l’horizon de survie est de plus en plus fermé. De trop bonnes âmes croient gérer ce malheur endémique en réfléchissant interminablement sur « le social ! »(3), et le plus souvent avec des « plans d’urgence ». Alors qu’il s’agit de porter le long terme afin d’éviter justement l’action urgente. C’est-à-dire qu’il faut « penser » le développement en amont de l’urgence ; il faut penser pour ne pas seulement « camionner » des vivres, des abris, des vêtements, des soins essentiels.

Il n’est pas question ici, s’agissant du long terme, de revenir à la tromperie des « lendemains qui chantent », mais de respecter la possibilité de l’espoir en l’humain qui ne peut vivre sans se sentir greffé sur plus grand que lui et sur plus durable que sa vie. Si l’on veut appeler cela de l’idéologie, alors l’idéologie est bonne et nécessaire pour aller au-delà des états d’âme évoqués du haut de tribunes prestigieuses, ceinturées par des cordons policiers de sécurité, et qui ne sont engendrés que par l’insouciance et l’inaptitude à prendre des décisions structurelles qui engagent véritablement le long terme. Clairement dit, c’est cela : les grandes puissances et les organisations intergouvernementales se montrent inaptes, pour l’instant, à gérer les préoccupations du long terme. Ou bien faut-il se résigner à la rhétorique des promesses ou de la main invisible, comme ce représentant de haut rang de la Banque mondiale qui disait que la mise en œuvre des ajustements structurels opérait « en amont du bonheur des peuples » ? On ne peut plus accepter, aujourd’hui, de telles impostures. Lebret écrivait, avant même les années 1950 : « Le plus grand mal n’est pas la pauvreté des démunis mais l’insouciance des nantis. »

Ces paradoxes évoqués avec humour – et humeur(4) – délimitent assez les réflexions qui suivent et justifient une approche ouverte mais critique des mots-concepts tels que « gouvernance », « société civile », et permettront de présenter un exemple concret de recherche-action qui vise à articuler le développement local ascendant avec le contexte prégnant et souvent incontournable de la globalisation.

Les mots ont des histoires

D’autres, peut-être ici même dans cette publication et ailleurs, s’efforcent de préciser le contenu de ces grandes idées que sont la « global governance », la « société civile », etc. Au risque de lasser par des redites il faut, même le plus brièvement possible, essayer de les clarifier sous peine de les momifier comme des slogans improductifs ou d’en faire les métaphores d’une conscience publique planétaire qui serait le dernier avatar en date d’une impuissance inavouable.

Le mot-concept de « governance » s’impose comme un sésame. Des ONG le reprennent à l’envi comme une caution de leurs ambitions ; on convoque, ici ou là, des consultations mondiales placées sous cet intitulé. Ce mot est symptomatique du désert de pensée et de l’emprunt opportuniste à la seule idéologie disponible, l’idéologie néo-libérale. Faisons donc un peu d’histoire pour que la mémoire reste vive et vigilante. La gouvernance est un concept stratégique qui vient de la théorie du « management » (corporate governance) utilisé par les firmes transnationales pour coordonner efficacement et optimiser leurs marchés.

Créée en 1973, la « Commission Trilatérale »(5) produisit un rapport en 1975 établissant que les problèmes de « gouvernabilité » naissaient de la fracture entre la progression des demandes sociales et la diminution des ressources de l’État. Les réformes structurelles devaient s’orienter vers le retrait de la machine étatique, notamment dans la sphère économique. C’est sur ce retrait et sur beaucoup de défaillances étatiques que le débat s’est focalisé dans les années 1980-90 et que sont apparus des acteurs non-étatiques dans l’espace public, œuvrant dans une dimension transnationale qui neutralise peu à peu les frontières et les légitimités étatiques nationales. En cela, le concept de gouvernance est un mode de régulation du système mondial qui, à la source, s’affranchit des pouvoirs publics.

Il s’agit d’un processus complexe de prise de décision et de pratiques qui précède et dépasse les gestions gouvernementales. Bien que le rapport, publié en 1995 par la Commission sur la Gouvernance globale ( Our Global Neighbourhood )– dise qu’il ne faut pas confondre « gouvernance globale » et « gouvernement global », il faut bien reconnaître que les diverses conférences au sommet organisées par les Nations Unies depuis le début des années 1990 ont presque toutes apporté systématiquement, dans leurs plans d’actions ou leurs déclarations finales, une eau abondante à la notion de gouvernance efficace qui s’apparente, au moins comme souhait, à un gouvernement mondial.

A la fin des années 1980, la notion de « governance » est fortement apparue au sein de la Banque mondiale, marquant en fait la rupture avec la tradition économiste keynésienne(6). Face à l’incapacité institutionnelle des États des pays en développement, la gouvernance serait seule capable d’assurer l’efficacité de la mise en place des réformes et ajustements structurels pour l’ouverture inéluctable à la macroéconomie.

Il n’est pas dans notre visée d’ouvrir ici un procès mais de comprendre et d’évaluer d’où vient le mot et où il mène. Depuis 1995, M. James Wolfensohn, à la tête de la Banque mondiale, s’est fortement engagé à redéfinir les orientations doctrinales et stratégiques de cette institution. Les critiques (aussi internes) et les résistances (en particulier du Trésor américain et du Congrès) expliquent peut-être, en partie, le fait qu’il a de la peine à convaincre. Il reste que les orientations néolibérales qui guident les politiques de stabilisation et d’ajustements structurels des institutions de Bretton Woods demeurent l’axe idéologique majeur de la gouvernance. Ne serait-ce que par le fait qu’elles sont parmi les principaux contributeurs, leur influence ne cesse de s’étendre.

Le PNUD en est, hélas, un bon exemple. Les « Rapports annuels sur le développement humain » qu’il publie, s’emploient à promouvoir des conceptions de la liberté, de l’égalité et de la démocratie qui trouvent un large écho dans le monde occidental, tout en défendant les postulats de l’économie néoclassique. Ils sont fondés sur des analyses qui proviennent d’un cercle restreint d’institutions et de chercheurs anglo-saxons. Les organisations de Bretton Woods se sont efforcées de promouvoir la stratégie économique des pays de l’OCDE, des États-Unis et de la Grande-Bretagne en particulier, présentant comme rationnels les intérêts de leurs milieux d’affaires. Les rapports et les études du FMI et de la Banque mondiale ou de l’OCDE s’imposent sans concurrence, offrant des données économiques et statistiques, des indicateurs de croissance et des modèles de développement. Ces institutions ont des équipes de chercheurs et des réseaux d’experts dont la vision est analogue, qui suivent les mêmes processus de formation, qui sont marqués par le même moule idéologique et qui disposent d’instruments techniques dont le prestige est considérable.

En fait, une bonne part des informations et des statistiques produites sur les pays en voie de développement proviennent aujourd’hui de ces institutions. Elles comprennent des prescriptions relatives à l’évolution économique et sociale qui proviennent en grande partie des universités et des centres de recherche anglo-saxons. Elles orientent, par ce biais, la définition des stratégies de développement. Leurs outils d’analyse sont souvent inadéquats pour comprendre certaines situations économiques et sociales. Elles contiennent des analyses fondées sur des théories approximatives. Elles proposent des hypothèses invérifiables. Elles s’imposent toutefois sans concurrence, parce que les pays pauvres n’ont généralement pas les moyens – en termes de chercheurs, de documentations, d’ordinateurs, de moyens de communication – de produire d’autres théories et d’autres analyses.

L’action de la Banque s’affirme de plus en plus dans une sphère normative de nature juridique, éthique ou politique, domaine qui appartenait en propre aux Nations Unies. Le discours de la Banque mondiale sur la gouvernance manifeste cette intrusion. Il tend à légitimer les fonctions régulatrices du marché, tout en affirmant que les États ont pour fonction essentielle de créer les conditions de son expansion. Son discours actuel sur la pauvreté est à cet égard illusoire. »(7) On pourrait citer beaucoup d’autres voix autorisées, faire état de la dure résistance de la CNUCED à se laisser phagocyter par l’OMC… On s’en tiendra, pour finir, à mentionner le document de l’UNRIST(8) intitulé « Du bon usage du concept de gouvernance » où il est écrit dans les « conclusions » qu’il faut : « - Abandonner la recherche de schémas de « bonne gouvernance » tout faits et applicables en tous lieux, au profit d’une politique qui encourage les populations à se montrer créatrices et originales dans des situations sociales concrètes ; « - abandonner la « technicisation » de la réforme institutionnelle au profit d’un dialogue plus ouvert sur les changements à apporter à des institutions et programmes spécifiques ; « - abandonner la tendance à dresser des frontières irréalistes entre « l’État » et « la société civile », au profit d’efforts accrus pour raffermir le domaine public et récompenser les contributions au bien commun. Ce pourrait être là une occasion nouvelle d’élaborer un discours de citoyenneté ; […] »

En effet, c’est bien en tant que membres de la société civile que nous sommes en droit (et en devoir), de nous interroger sur la signification et l’efficacité de ces stratégies lorsqu’on voit s’allonger la liste des PMA ; lorsque tel pays qui en était sorti y replonge ; lorsque, selon les estimations le la Banque mondiale elle-même, l’en-cours nominal de la dette des PMA s’est accru pendant les années 90 de 121 à 150 milliards de $, faisant ainsi de la dette extérieure un trait spécifique de la dépendance permanente. Et, pour en revenir à notre question initiale : est-ce que la technique de gouvernance a un impact réel sur le long terme autre que l’augmentation impitoyable de la misère ? On peut déjà, pour le moins, signaler les apories de cette attitude idéologique qui tend à se généraliser par des discours qui tiennent parfois lieu de pensée, qui proclament l’engagement de relever des défis qui eux-mêmes masquent les graves déficits de réflexion, à moyen et long terme.

On prête à un prix Nobel d’économie ce trait : « Le grand problème de l’économie, c’est qu’il y a plein d’hommes ! ». « L’économie, disait L-J.Lebret, ne trouve pas sa finalité en elle-même. Elle doit fonctionner pour tout l’homme et pour tous les hommes. »

« Pour tout l’homme », c’est-à-dire qu’on ne peut se contenter de la logique du marché qui ne considère l’homme que dans sa fonction de producteur et de consommateur. Il faut y ajouter d’autres logiques qui considèrent l’homme comme porteur d’aspirations culturelles et spirituelles, comme vivant dans un milieu naturel et social, comme acteur dans un projet social à long terme.

« Pour tous les hommes », ce que n’assure pas en fait la logique du marché. En considérant (fictivement) tous les acteurs comme égaux en droits et en pouvoirs, le marché, par un processus de cercle vicieux, renforce les inégalités entre groupes sociaux et entre pays.

Cette formule inspirée et bien frappée de Lebret, reprise par le Pape Paul VI dans son encyclique Populorum progressio de mars 1967, rejoint certains principes qui se sont fait jour dans le passé, ici ou là, dans le débat international. Ils étaient sous-jacents à la problématique des besoins essentiels portée par l’OIT dans les années 1970. On les retrouve, sous une autre forme, dans le concept de préférences généralisées non-réciproques, défendu par la CNUCED. De même, malgré les réserves déjà émises, on peut dire que l’idée de développement humain, proposée plus récemment par le PNUD, participe de la même inspiration.

Emergence de la société civile

Elle trouve aussi, maintenant, un champ d’avenir dans le sentiment partagé par ceux qui réclament plus de démocratie dans les processus de décision de l’économie mondiale, et que l’on regroupe sous l’appellation de « société civile » ; notion qu’il nous faut maintenant regarder d’un peu plus près. Si son existence n’est, bien évidemment, pas d’aujourd’hui, ses manifestations actuelles n’en sont pas moins relativement nouvelles et à considérer comme telles quant à leur signification. S’il y a émergence de ce phénomène, c’est parce qu’il surgit dans un contexte spécifique qui lui-même participe d’une histoire qu’il faut rapidement survoler. Pour la cohérence avec le propos précédent, nous nous en tiendrons – à titre d’exemple – à l’évolution des politiques sociales globales menées dans le cadre des Nations Unies et par les institutions de Bretton Woods depuis un peu plus d’un demi-siècle.

On distingue généralement deux périodes, précédant la troisième qui est celle d’aujourd’hui. Elles sont des héritages à assumer. Chacune a promu une sorte de modèle général d’analyse qui entre, selon les cas, en synergie ou en résistance, voire en opposition, avec d’autres institutions du système international. Même si, contrairement au proverbe qui dit « la raison du plus fort (n’)est (pas) toujours la meilleure », le plus fort idéologiquement l’emporte et peut mobiliser une capacité supérieure dans l’ordre des décisions et des opérations. Pour simplifier et dans la visée de notre propos, nous relèverons principalement les diverses conceptions induites concernant les acteurs sociaux.

Le « consensus de Philadelphie / Bretton Woods »

Une conception keynésienne de l’économie ; le marché est perçu de manière méfiante, voire négative (markets failures) ; l’État possède toutes les capacités de planification, de régulation et d’intervention ; le BIT est à son heure de gloire et définit avec compétence et autorité les divers rôles entre les acteurs sociaux. On a une conception « classiste » de la société au cœur de laquelle il y a l’opposition patrons – syndicats. L’acteur social ne voyant pas très loin, il faut lui apporter des lumières et surtout une protection sociale. La conception de l’État s’inspire fortement de Weber et de Durkheim ; il a un rôle médiateur entre les parties et aussi entre le capital et le travail. Le « social » est un amortisseur de crise et en cela il est essentiel à la croissance.

Le « consensus de Washington »

C’est un renversement total de la perspective. La valeur intrinsèque du marché est exaltée et les actions régulatrices et redistributives sont jugées perverses. L’État a plus de défauts que de qualités, la responsabilité individuelle a plus d’importance, et seules les forces du marché créent de la richesse. Les institutions privées ont plus d’efficience que les publiques, il faut donc privatiser. Dans le domaine de la protection sociale, il faut opter pour l’assurance privée et développer la concurrence. Le marché et la croissance sont capables de profiter à tous (Growth is good for the poor). La politique d’aide aux pauvres et aux victimes doit transiter principalement par les ONG.

L’OIT, sur la défensive, est obligé de prendre un profil bas. La Banque mondiale, pointant son doigt vers la crise naissante des régimes publics de retraite, devient le chef de file de la réforme des systèmes de protection sociale. Alors que jusqu’à présent elle avait essentiellement financé de vastes programmes de reconstruction (par ex. le plan Marshall en Europe) et des investissements en infrastructures lourdes, dès la fin des années 80, profitant de son rôle de prêteur international, elle devient l’organisation pilote en matière de politique sociale.

A nouveau consensus, nouvelle conception de l’individu, du marché, de l’État et des diverses composantes de la société. Ces deux périodes écoulées sont derrière nous, sans être annulées. Comment caractériser le temps présent ? Dès 1996, M. Camdessus, alors à la tête du FMI, a parlé de « néo-consensus de Washington ». A la suite de J.Stiglitz, chef économiste de la Banque mondiale à l’époque, on dit aussi « le consensus post-Washington ». Il s’agit de redéfinitions et de rectificatifs apportés à un certain nombre de postulats dogmatiques, mais il est difficile de décider s’il s’agit ou non d’un véritable changement paradigmatique. Le « Rapport mondial sur le développement dans le monde (2000/2001. Combattre la pauvreté » comporte trop d’ambiguïtés pour penser à une rupture d’avec les économistes de Chicago. Mais il faut reconnaître un changement non négligeable : la nécessité de s’ouvrir davantage à la société civile, de l’écouter et de faire état de ses avis. D’ailleurs, la publication du rapport a été précédée de consultations(9), de forums de discussion sur le web, et il intègre nombre de contributions au débat. Il intègre aussi la notion de « citoyenneté sociale », s’intéresse aux diverses formes d’organisations possibles envers les pauvres et à ceux qui les soutiennent ; il y a même une dénonciation des organisations internationales qui ne s’ouvrent pas suffisamment à la « société civile ». Tel est donc l’héritage et, pourrait-on dire, le climat environnemental de la notion de « société civile » telle qu’elle se présente aujourd’hui. Il y a, certes, nombre d’autres facteurs en jeu que nous ne pouvons mettre ici en relief et qui contribuent à dessiner la configuration de la problématique. Il en est un, toutefois, qu’il faut mentionner car il joue un rôle important dans la réflexion sur l’articulation entre la gouvernance globale et la société civile : la notion de « capital social ».

Depuis le milieu des années 90, elle apparaît dans toutes les publications concernant la pauvreté. En 1997, la Banque mondiale a organisé un congrès international et publié les actes : « Social Capital. A multifaceted perspective. »

L’ouvrage de David Putnam (Making Democracy Work : Civic Traditions in Modern Italy – 1993) n’est pas étranger au succès de cette notion. Il montre, par une étude comparée des performances des gouvernements régionaux en Italie, que le facteur décisif d’une bonne gouvernance est l’existence d’une longue tradition d’engagement civique. Il renforce ainsi la théorie économique du « capital humain », concept parfaitement admis par les économistes de Chicago ; l’appellation « capital social » y fait évidemment écho en sorte que l’analogie explique l’appropriation immédiate. Elle reste cependant trompeuse. Par exemple, peut-on mesurer un retour sur capital social comme on mesure un retour sur capital humain ? La réponse est certainement négative. Enfin, notons que le succès de cette notion tient aussi au fait qu’elle légitime fortement le postulat selon lequel l’important n’est pas l’État mais la société civile.

Si l’on valorise à l’extrême l’action de celle-ci, au prétexte que sa capacité d’action et son efficience sont supérieures aux organismes gouvernementaux, il y aura forcément tendance, pour ces derniers, à se décharger de leur mission de protection sociale sur des associations qui ne leur coûtent rien.

Pour l’heure, il y a grand intérêt, surtout pour les ONG les plus puissantes, à entrer dans cette dynamique sans trop se soucier des questions que cela pose : vont-elles privilégier aussi la mise en place, de l’idée de « filet de sécurité », comme le prônent les compagnies privées d’assurance et de santé ? Comment va-t-on dépasser les « success stories » ? Et, surtout, comment passer d’actions ponctuelles, souvent très peu coordonnées, à des actions de long terme ?

Souveraineté étatique et nationale

Mais sans doute faut-il avec volontarisme saisir l’occasion, à travers les tâtonnements et peut-être même les fausses pistes, d’aller jusqu’à la question de fond que fait émerger la problématique de l’articulation « gouvernance globale - société civile » : qu’est-ce, et qu’en est-il de la « souveraineté », ou plus exactement des souverainetés ; particulièrement de la souveraineté étatique ou nationale ?(10)

C’est sur l’ouverture positive de cette question que nous finirons, en essayant d’en positionner et d’en délimiter la problématique par quelques axes et quelques convictions.

Il ne va pas de soi, même pour les régimes démocratiques, que la souveraineté des États représente celle des peuples. La souveraineté d’un État est toujours relative au service des populations ; elle serait un leurre dangereux si elle usurpait la souveraineté démocratique.

Depuis la fin des années 70, la notion de « peuple » est comme tombée en déshérence. Il faut désormais redéfinir la représentativité des acteurs sociaux, depuis ce qu’on appelle « la base » jusqu’aux institutions et instruments inter et supraétatiques. La souveraineté réelle est celle des peuples ; celle des États n’est que leur instrument. Ce qui est normatif en démocratie c’est que toute décision passe par le creuset d’un espace public ; c’est cela qu’on nomme « État de droit » ou « société de droit ». C’est sur cette réalité que s’ouvre la Charte des Nations unies.

L’espace public est une interaction multiforme entre les trois grands secteurs (ou types d’acteurs) que sont : le civil, le privé, le public. Quelles que soient les dénominations employées, ces trois catégories sont le trépied de toute société, et la tâche commune essentielle est la régulation de leurs interactions.(11)

La « société civile » est distincte des secteurs privé et public et, il conviendrait donc de réserver cette appellation au domaine qui lui est propre et spécifique. En même temps, il faudrait lui reconnaître autorité et compétence pour toutes les réalités qui font partie de l’espace public ; particulièrement le « marché » qui en est une des dimensions et que l’on a tendance à laisser entre les seules mains du « privé », qui lui-même veut l’arracher presque totalement de celles du secteur « public ».

Il faudrait dresser comme un « agenda » des questions dans lesquelles les trois types d’acteurs doivent être nécessairement et équitablement impliqués. Par exemple : combattre la pauvreté, promouvoir un développement durable, réaliser le principe de l’indivisibilité des droits humains ; sans oublier le « marché » comme production et distribution de biens, etc.… Et chacun de ces items de l’agenda serait repris dans l’espace public, c’est-à-dire sur une « agora », cette place publique des Grecs où s’échangeaient, avec les biens et les services, toutes les formes symboliques de socialité ; tout ce qui fait qu’un peuple n’est pas une « masse », ni même seulement une communauté de destin, mais une volonté et donc une capacité à porter un projet sur le long terme.

La société civile ne serait-elle pas, justement, le pôle en charge de ce long terme ? Elle est, en effet, dépositaire de ce qu’on nomme la « culture », qui doit être replacée au centre du politique en tant que condition d’accès à l’espace public.

Dans le même esprit, la « société civile » doit continuellement reconquérir et reconstruire sa capacité propre d’action politique, ce qui passe d’abord par la formation de mouvements sociaux, qui sont bien autre chose que les manifestations de rue qu’on traite avec une condescendance folklorique. Ces mouvements doivent agir par eux-mêmes, sans servir de base ou de tremplin à quelque mouvement politique que ce soit – surtout pas lorsqu’un parti est provisoirement au pouvoir.

En clarifiant et en précisant le contenu des mots et des expressions, on délimite les champs de responsabilité et on permet de fructueuses interactions. « Distinguer pour unir », disait le philosophe Jacques Maritain. Les approximations et les confusions recèlent des effets pervers à retardement. Deux exemples, sur ce point.

On entend dire que le Secrétaire général de l’ONU ouvre l’Organisation à la société civile. C’est ce qu’on nomme, lapidairement, le document « Global compact ». Il s’agit en fait de « Directives concernant la coopération entre l’Organisation des Nations unies et les entreprises », publiées le 17 juillet 2000. Or, dès le premier paragraphe, il est clairement dit qu’on ne s’adresse qu’au « secteur privé », il s’agit (§3) du « monde des affaires » avec lequel il faut établir « des arrangements en matière de collaboration ». M. Kofi Annan a toujours dit qu’il avait, le premier, proposé ce « Compact » au World Economic Forum de Davos, en janvier 1999(12). Que l’on fasse promettre à des entreprises de respecter des principes énoncés universellement, sans engagement contraignant de leur part d’ailleurs, alors que les États n’y parviennent pas est une assez curieuse façon de faire avancer les choses. Cela ne signifie pas une interaction avec la « société civile » et ne peut guère s’expliquer autrement que par les restrictions budgétaires qui obligent à ce genre d’alliance et de stratégie conformes aux logiques marchandes ; c’est aussi assumer des risques éthiques et politiques qui sont loin d’être négligeables. Virgile (Enéide II, 49) met dans la bouche du grand prêtre Laocoon cette fameuse formule, pour dissuader les Troyens de laisser entrer dans la ville le cheval de bois laissé par les Grecs sur la plage : « Timeo Danaos et dona ferentes ! »

L’autre exemple d’approximation et de confusion porte sur l’idée très générale, du moins dans le grand public, que les ONG sont et représentent la « société civile », et qu’elles auraient, en droit et en fait, les mêmes possibilités d’intervention. Mais une ONG peut être du secteur « privé » et avoir une énorme influence tout en ne représentant que des intérêts très particuliers. De même, il y a beaucoup d’ONG qui sont des officines du secteur « public » ; on les appelle d’ailleurs « GONGOs », et elles sont sans doute les plus nombreuses dans la galaxie des ONG. Tant certaines grandes fondations que des agences gouvernementales ou intergouvernementales ont tendance à pervertir le sens du partenariat en mettant à disposition des fonds destinés non pas à financer des projets d’ONG, entrant dans leurs critères d’affectation de subventions, mais pour réaliser des programmes conçus par elles-mêmes. L’ONG « partenaire » devient de fait un organe de sous-traitance. La « société civile » est ainsi sournoisement mais abusivement récupérée dans et par des visées opportunistes. Il est impossible d’en demeurer à une vision irénique d’une société civile bien représentée par des ONG et pouvant peser sur les instances décisionnelles de haut niveau ; on sait qu’elles sont pratiquement exclues des instances financières de Bretton Woods. Enfin, last but not least, on ne prend pas assez en compte – et c’est un euphémisme – les organisations féminines dont l’identité et l’action sont des semences d’avenir absolument prophétiques et déterminantes.

On peut penser que notre approche critique et formaliste ne favorise guère les motivations profondes et populaires, et qu’un « petit » qui joue dans la cour des « grands » n’a aucune chance ni aucune possibilité de changer les règles du jeu. Cette image, hélas, décrit trop bien l’ambiance de la présente conjoncture : la « société civile » se fait entendre dans la cour, à distance des « grands » qui parlent de la « gouvernance globale ». De Seattle à Montréal, on risque de cantonner cette voix dans l’unique expression de la niaiserie archaïque du village planétaire. Or, on ne peut plus continuer à croire que seule l’autorité publique porte le souci de l’universel et, surtout, du long terme. Entre le pôle public et le pôle privé, le pôle civil, relationnel par nature, est souvent très en avance sur la prise de conscience de la responsabilité commune.

Il ne s’agit pas de vouloir le moins d’État possible, selon l’idéologie « globale - libérale », mais d’agir en sorte que les États-nations cessent de s’approprier, en interne comme en externe, le monopole de l’échelle de décision, en sorte que le « civil » ne serve que de coopérant technique. La civilité ne désigne pas ce qui n’est pas l’État, mais l’espace d’interaction des libertés, donc le tissu de la démocratie, le matériau de la souveraineté. Il s’agit de passer d’une régulation politique régie principalement par l’autorité publique (elle-même sous contrôle électoral, ce qui, nous l’avons déjà dit, handicape le long terme des décisions), à une inter-régulation dont le meilleur exemple et la meilleure pratique, immédiatement disponible, est le principe de subsidiarité générale. Chaque responsabilité doit être prise au niveau le plus adéquat, c’est-à-dire dans la plus étroite proximité avec les citoyens.

Quoique parfois dans un autre vocabulaire, c’était une des idées-forces de base de L-J. Lebret, qu’il avait enrichie, dès les années 50, par les notions de pôle de développement et d’espaces polarisés, introduites par son ami l’économiste François Perroux : tous les lieux « à portée d’homme [ce que nous appelions plus haut « agora »]. Les hommes peuvent s’y rencontrer facilement et s’y connaître, avoir une certaine idée du complexe total dans lequel ils s’insèrent. C’est par excellence le lieu de dégagement des élites et de la pédagogie collective ». Et encore : « Le développement est la série, ou plus exactement les séries ordonnées, des passages, pour une population déterminée et pour toutes les fractions de population qui la composent, d’une phase moins humaine à une phase plus humaine, au rythme le plus rapide possible, au coût le moins élevé possible, compte tenu de la solidarité entre les fractions de la population nationale et de la solidarité internationale. ».(13) On ajoutera volontiers, pour finir, que le principe de subsidiarité a aussi un sens plus ancien, souvent oublié, qui en fait une sorte de clé de répartition entre tous les types de compétences, qu’elles soient publiques, civiles ou privées. C’est ainsi que pour saint Augustin, il revenait à l’Eglise le « devoir de subsidier » à une carence étatique en cas de famine. En cas de défection d’un pôle, il faut subsidier ; mais cela ne doit pas être institutionnalisé ni pérennisé. Si le pôle « public » est inapte, il faut le restaurer afin qu’il joue à nouveau son rôle spécifique qui est la restauration et le maintien de la dignité des acteurs.

« Dignité », mot d’avenir, capable de rallier les philosophies et les sagesses d’Asie avec le meilleur des traditions occidentales.

Ces dernières années, le Centre Lebret a mené, dans son réseau, une recherche-action-formation originale qui a abouti à la rédaction d’un « Guide méthodologique », intitulé « Temps, espace et démocratie »(14). Il vise, à partir des déstructurations souvent dramatiques de populations marginalisées par la « globalisation », à requalifier les acteurs de terrain en leur permettant de se réapproprier le « temps humain social » à partir d’espaces-territoires-terres d’espoir, par des pratiques de démocratie locale. La démarche intègre ce qu’on appelle aujourd’hui la dimension « systémique » ; elle vise à ouvrir le « local » sur le « global » par la triple maîtrise du temps, de l’espace et des processus démocratiques de participation au pouvoir. Non pas dans une visée d’ambition démiurgique de domination mais afin de pouvoir bâtir un horizon temporel de projet ; autrement dit de réouvrir le temps, le long terme, à l’initiative et à la responsabilité. Nous pensons qu’il s’agit là d’une fonction typique de la « société civile » participante de la « gouvernance globale » comme destin partagé et comme acte d’espérance.

En même temps qu’il faut avoir la liberté critique d’une réflexion jamais close, il faut aussi guetter et se réjouir des indices positifs.

Ainsi, du côté des institutions internationales, il faut relever avec grand intérêt ce qui s’est passé tout récemment lors de la Conférence de la CNUCED sur les PMA (Bruxelles, mai 2001) où l’organisation de rencontres-ateliers horizontaux entre partenaires, et non dans un rapport seulement hiérarchique, s’est avérée remarquablement productive.

On dit que, lors du G8 de Gênes (juillet 2001), une expérience un peu semblable pourrait avoir lieu… Signes d’une marche qui témoignent qu’on ne se satisfait pas des habitudes ; signes de vie, signes que l’espoir est toujours entre les mains des femmes et des hommes de ce temps.

« Les Rois meurent mais les peuples leur survivent » (Shakespeare). « Dire que ce qui ne s’est pas produit dans l’histoire ne se produira jamais, c’est plaider contre la dignité de l’homme » (Gandhi).

Gérard Rolland

Notes

[1] - IRFED : Institut international de recherche et de formation, éducation et développement, a été créé par Louis-Joseph Lebret en mars 1958. La synergie avec le Centre Lebret s’effectue présentement dans le cadre du MIDEC (Mouvement International Développement et Civilisations).

[2] - Patrice Meyer-Bisch (Université de Fribourg – CH)

[3] - On veut dire par là que « le social » ne saurait être un objet en-soi, pouvant être traité « à part ».

[4] - Le signataire de ces lignes n’entend pas exprimer ici une « pensée unique » du Centre Lebret. Son réseau comprend nombre de responsables ou hauts fonctionnaires des Institutions internationales qui ont, bien sûr, une approche beaucoup plus nuancée. D’autre part, pour ne prendre qu’un seul exemple actuel, le Centre Lebret initie, en collaboration tripartite avec le BIT et la CNUCED, une rencontre très prochaine, au siège de la CEA à Addis-Abeba, sur la question : « Société civile, développement local et mondialisation : la situation dans les PMA. ». Toutefois, les idées ici débattues sont assez largement partagées dans le réseau.

[5] - Europe occidentale, États-Unis, Japon. Voir : M.Crozier, S.Huntington, J.Watanuki « The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission”. New York University Press, 1975

[6] - John Maynard Keynes fit partie de ceux qui conçurent et créèrent les Institutions de Bretton Woods en 1944.

[7] - Pierre de Senarclens – Université de Lausanne, colloque UNESCO (programme MOST), novembre 2000. Pour le présent texte, j’ai eu recours, passim, à quelques contributions à ce même colloque ; notamment de P. Meyer-Bisch, Yves Berthelot, François-Xavier Merrien, Carlos R.S. Milani et Eric Sottas (président du Centre Lebret).

[8] - Institut de Recherche des Nations Unies pour le Développement Social. Chargé du suivi de Copenhague 95 et de Copenhague +5, il a son siège à Genève.

[9] - Le Centre Lebret a fourni à cette occasion à la Banque mondiale un document de travail, « Réduire la pauvreté », sur les indicateurs spirituels de développement (juin 1999).

[10] - Voir sur cette question : Pierre de Senarclens, « L’humanitaire en catastrophe », Paris, 1999, Presses de Sciences Po. Particulièrement le chapitre 3.

[11] - Il est tout de même remarquable que la seule organisation du système des NU qui soit constituée d’une façon cohérente à cet égard, c’est-à-dire tripartite (acteurs publics, privés et civils), soit l’OIT, créée bien avant l’ONU.

[12] - cf. Executive Summary and Conclusion. High-Level Meeting on the Global Compact, 26 juillet 2000, United Nations Headquarter

[13] - Développement et civilisation, n°26, juin 1966

[14] - Gérard Rolland (sous la dir. de), Lawrencia Eun-Kyung Kwark, Paul Houée, Michel Séguier. Destiné aux formateurs des pays en développement, ce travail a bénéficié du soutien financier de l’Union européenne.


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